行政合同问题是近些年来行政法学界关注的热点问题之一，然而，学者们在行政合同研究过程中有一个明显的偏向，就是仅把行政合同问题的关注点放在行政主体与相对一方当事人之间的合同中，而忽视了行政主体相互之间即内部的合同关系。有些学者在揭示行政合同的特征时非常明显地把行政主体之间的合同排除在行政合同的概念之外；①还有一些学者在对行政合同的种类进行列举时，其外延完全是行政主体与相对一方当事人之间的合同关系；②另一些学者在对行政合同进行理论分类时提到“行政合同根据主体的不同，还可以分为行政机关之间的合同和行政机关与个人或组织之间的合同”，③但在其后所揭示的行政合同类型中却没有行政主体之间合同关系的具体内容。行政法学界关于行政合同理论之所以存在此种偏向，主要原因在于学者们受政府宏观调控思想的影响，认为市场经济下行政主体对相对一方当事人的管理关系必须发生变化，而合同手段是此种变化的最为主要的体现。即是说学者们一味将行政合同沉湎于行政主体与相对一方当事人之间的关系在市场经济下的变化这一事实，而忘记了政府管理手段的变化应首先在行政系统内部反映出来。因此，就引发了两个需要澄清的问题。第一个问题是行政合同概念之下是否包括行政主体之间、行政主体与公务员之间的合同关系；第二个问题是如果行政合同理论中有内部行政合同，那么内部行政合同有无相对稳定的物质内容，即仅是理论上的研究还是有实实在在的内容。④就第一个问题来讲，大多数学者关于行政合同的定义中若明若暗地包括了行政主体的内部关系，如有定义认为：“行政合同是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标而依法签订的协议。”⑤问题的悲哀出现在内部行政合同的理论基本上到此为止，就是在定义出现以后其后续问题便不得而知，或有失理论上的进一步阐释。而第二个问题应当说是无可争议地存在着行政合同的实质内容，如《中华人民共和国公务员法》第4章关于公务员录用的规定实际上确立了公务员与行政主体之间的合同关系，尤其在某一单一的录用行为中，这种合同关系的实质内容表现得非常明显。还如《湖北省行政执法条例》第7条规定：“行政执法实行执法责任制度、评议考核制度和过错责任追究制度。”这非常生动地体现了行政主体与行政执法者之间的合同关系。而这些内部合同中的实质内容是被理论界忽视了的。上列两方面的问题均说明对内部行政合同进行探讨既有理论意义也有实践意义。 内部行政合同制度的存在有着深刻的宪法基础。《中华人民共和国宪法》第3条第5款规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第110条第2款规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这些条文是对我国国家机构尤其行政机构在总原则上的规定，依这些规定我们可以看出国家行政机关是一个总的体系结构，在这一结构之下存在着各种各样的关系形式，如上下级之间的关系形式，地方之间的关系形式，职能机关之间的关系形式，公务员与行政机关之间的关系形式等等。在这些关系形式中，有些是明显的指挥命令关系，有些则是平等主体之间的关系。宪法条文对关于指挥命令的关系形式作了肯定性明确规定，而对其他类型的关系形式则只作了原则性规定，如分工协作、提高效率等。那么，对于这种没有明显的隶属关系或者宪法没有调整的关系形式，一旦在履行管理职能过程中需要发生某种结合就必须在宪法原则的指导下以法律形式结合之，内部行政合同就是一种隐形的、平等的、相互信任的结合方式。尤其对于行政管理权的实现而言，没有该形式就必然受到实现过程中的阻滞。应当说，这既是内部行政合同存在的法律基础又是行政合同存在的理论前提。从这个前提出发，我们必须给行政合同一个理论上的说法，并能构架内部行政合同的客观范畴，更主要的是：若把内部行政合同当作一种法律制度，其如何受到具体的法律规则的调整，而不单单是法律原则的指导？ 一、内部行政合同的性质 内部行政合同可以这么下定义：行政主体在实现行政权、履行行政管理职能的过程中与其他行政主体通过双方的意志表达，达成合意后所结成的一种关系形式。在此种关系中，双方以事先约定好的权利和义务而不是固有的权利和义务紧紧地连结在一起。同时，还有一种行政主体与其内部构成分子通过法律形式建立的合同关系，该关系中的权利义务在大多数情况下是法律规范事先设定好的，而一小部分关系是由双方在某一时段或某一事态中通过共同的意思表示所建立的权利关系。显然，内部行政合同中的关系有两种形式，一种是在权力行使过程中，双方意思表示合致后所形成的法律规则外的关系；另一种是法律规则事先设定好，但具有明显的合同属性的关系。⑥总体论之，内部行政合同关系的性质如下： 其一，内部行政合同是行政权均衡化实现的合同。内部行政合同作为行政合同的构成之一，有着与外部合同共同的东西，即是关于行政权运行的合同，其与行政权的运行有着千丝万缕的联系。但其与外部合同毕竟有着质的区别，一般认为，外部行政合同是实现相对人权益均衡化的合同，“是行政的一种富有弹性的管理形式，它既不像行政命令那样僵硬，易窒息个人、组织的积极性，又不像民事行政行为那样随便。它是双方当事人协商自由与行政权优先性的有机结合”，⑦“在行政合同明确规定的条件下，作为相对一方的个人或组织可以充分发挥聪明才智积极稳妥地实现合同所规定的目标。”⑧相对人权益的均衡化是外部行政合同性质之根本，内部行政合同的均衡化则是对行政权的均衡化，因为内部行政合同发生在行政权的运行过程中，当行政权的运行发生某种没有明确法律规则调整的情形，并且这时牵涉到行政权不同的主体之间的利益分配和管理权力分配问题，这时，行政主体之间的利益分配和权力分配就变成了两个主体之间的事情，而不是法律或者国家的事情，对此必须有一个正确认识，千万不要认为行政主体之间的关系在任何情况下都是国家的事情。⑨行政主体之间采取类似于民事法律关系中的要约和承诺实现利益和权益的分配关系，此时国家或者国家法律对行政主体实际上采取了用看不见的手进行调节的方式，⑩由行政主体自由发挥自己在履行管理职能中的积极性，而且此种非常含蓄的调控方式对发挥行政主体的主观能动性是非常有效的，如许多行政边界争议在行政机关难以解决的情况下，往往可以通过两个冲突主体之间的协商达成一致。法律规则关于行政权的分配，关于行政主体之间的关系的诸多内容充分地体现了均衡化，如不同地域的行政机构在管理权的行使中基本上相同。(11)而法律规则对于同一级别但无隶属关系的行政主体的利益和权力一般没有规定，此种均衡的实现就只能通过内部行政合同而为之。行政权的均衡是行政主体意志的均衡化，或者是以行政主体主观意志表示而表现出来的均衡化，而不是行政主体物质权利和权力行使的平均主义化。而内部行政合同最大的特征也就在于平等的行政主体之间通过对另一方行为的主观认同，而实现双方之间在意思上的对等性，从而达到均衡，这是内部行政合同性质的首要一点。
