土地不可再生性、在特定地域数量的固定性以及特定时间使用的有限性，使得土地资源成为所有者(或使用者)、政府和开发商共同需要的财产：用途的确定、产权归属的流向和产生利益的分配结构等制度与规则是否正义公平，成为衡量土地制度是否成功的判准；因为土地利用牵涉的当事人众多，触动的利益方方面面，对社会的影响也就非常重大。 而在现实生活中，失地农民和城市拆迁两大问题都聚焦于中国土地制度问题。为什么中国土地使用权人的“权利”遭受侵犯的频率如此之高？“权利“遭剥夺后被救济而恢复的成功率为何如此之低？究竟是土地制度中哪些缺陷导致了上述问题？土地使用权，作为一种权利，其法律效力的强度是由什么因素决定的？土地使用权的法律效力达到何等强度，才能和平抵抗强力的侵犯而保护自己的正当利益？这些问题以土地使用权为研究对象，但研究结论绝不仅仅对土地使用权有意义，因为在现实中无论是财产权，还是生命权或人身自由权，皆面临“权利”虚弱失真和“救济”变相无门的情势。本文将通过比较美、德、日等国土地财产权在宪法中的规定、土地征用等方面的制度规定和运作与我国的不同，观察地权人与公权者或强权者在土地利用或争夺过程中的关系和关系网络中的权力结构，尝试对上述问题作出解答。 我国1954年宪法规定了四种所有制：国家所有制(即全民所有制)、合作社所有制(即集体所有制)、个体劳动者所有制和资本家所有制；将财产分成生产资料和生活资料；将公民分为工人、农民、手工业者等非农业个体劳动家及资本家。对农民、手工业者等个体劳动者及资本家生产资料所有权承认和保护条款的顺序和语气由柔和到严肃的转变，不仅暗示所有权权利按着所有制而有等级差别，而且暗示这种等级标准背后的意识形态将以消除个体劳动者所有制和资本家所有制为目标。生产资料只能中国家垄断性控制和掌握，公民不得染指。所以，第8条规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。将城乡土地作为生产资料，实质是以“公共利益”的名义实行1953年10月“过渡期总路线”中的“社会主义改造”，为将城乡地产、房产全由国家(政府)所有或控制提供宪法依据或正当基础。①在这个意义上，“五四”宪法第8至11条将“社会主义改造”政策“宪法化”，仅是“社会主义改造”政策的宪法性工具。 针对以土地为主的生产资料的征购、征用或收归国有，正是为配合“社会主义改造”而使土地从私有转为国有过集体所有而“发明创制”的行政手段。在农村通过决定生产什么、生产多少、怎样生产的指令性计划，征购作为统购统销一个环节，低价强制统购粮棉等农产品，以获得国家对粮棉主要商品的垄断，聚集社会主义工业化所需的资源。这造成农民土地私有权“残缺”，使得国家支配着土地所有权的使用方式。②征用则是因国家建设的需要，经中央政府或地方政府批准，将国有土地或将“公有”③或私有土地的产权归属国家后，交由用地单位使用的行政行为。只有当征用私有土地且所有者是“劳动者”时才予适当补偿。④它最初就造成被征地农民的生活困难，流离失所的恶果。收归国有，是人民政府接管、接收或没收国民党政府、官僚资本家、地主、外国政府或外国资本家所有的土地等财产的行为，后成为标示将社会主义改造针对的私人财产产权转归国有的接收、接管等行为合法性的术语。“征用”和“收归国有”为土地国有制的建立奠定了制度框架和行动凭证，尤其作为征用制度理由的“建设需要”成为以后名义上“公共利益”的实际政策目的。 因此，“五四”宪法的制定为消除土地等生产资料性财产私有而转为国有或集体所有，安排了畅通无阻的权力运作驱动机制，并使已经采用具体操作将之实现的行政手段得到宪法上的创制地位，目的都是为国家能控制和支配土地等生产资料性财产。国家控制和支配土地是土地国家所有与土地集体所有制的共同之处，区别仅仅是在土地集体所有制中，国家不对其控制后果承担直接的财政责任。⑤在实现“社会主义工业化”的“公共利益”意识形态下，以“社会主义改造”为手段，中国的土地所有权制度基本形成：土地国家所有制和集体所有制。⑥它通过“五四”宪法改换政制权力结构而顺理成章，借助“宪法规定”的征购、征用和收归国有而实现并运转。 《德意志联邦共和国基本法》(2001年11月6日修订)第14条规定“一、财产权及继承权应予保障，其内容与限制由法律规定之。二、财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。三、财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执，得向普通法院提起诉讼。”第15条则规定“土地与地产、天然资源与生产工具，为达成社会化之目的，得由法律规定转移为公有财产或其它形式之公营经济，此项法律应规定赔偿之性质与范围。关于赔偿，适用本基本法第14条第3项第3、4两段。”《日本宪法》第29条规定：“(1)对财产的所有权或合法占有不可侵犯。(2)财产权应由法律界定，与公共福利相一致。(3)私产可在公正赔偿的基础上因公用而征收。”《美利坚合众国宪法》1791年《权利法案》中第5条规定“任何人未经正当法律程序不得被剥夺生命、自由和财产。未经公正赔偿，私产不得被征收为公用。”1868年的第14条第1款规定：“凡在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护。” 由此对比我国2003年宪法修正案第20条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，和第22条“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，可以发现不仅具有独立的土地征收条款，而且“征收条款”和“财产条款”的混合与日本宪法第29条相类似。但是，值得注意的是，与德、美、日宪法不同的是，我国土地所有权权利制度是按照城乡二元结构而划分，土地集体所有权从属于土地国有制，而且缺失提供“正当法律程序”和“公正补偿”等限定征收的法律规则。
