中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X(2007)06-0039-03 现代社会，随着社会生活内容的复杂化和多样性，行政权的作用亦不断得到扩张，传统的“无法律则无行政”的模式已很难发挥功效。现代意义的依法行政原理要求行政除须以形式法律为根据外，还须受到实质法律(如行政法规)的支配，而且还应受到一般法律原则的约束。相对于现代行政的积极、能动而言，成文法显现出难以对之作周密与稳定规范的不足。在没有成文法可供遵循时，行政法的一般原则可作为行政机关应遵守的实质法规规范之一，从而规范和调整行政机关的行为、实现行政法治的作用。正是在这种意义上，英国学者韦德甚至将行政法直接定义为“调整行政机关行使权力和履行职能的基本原则的总和”，足见行政法原则的重要性。这里就行政法平等原则与行政机关的选择性执法问题予以探讨，以求能对我国的行政执法活动有所帮助。 一、行政法上平等原则的内涵与意义 根据《现代汉语词典》的解释，平等，是指：(1)人们在社会、政治、经济、法律等方面享有相等的待遇；(2)泛指地位相等，如平等互利或男女平等。由此可见，平等的最一般的含义就是一切社会成员应有相同的地位待遇。一般而言，平等原则首先是作为宪法原则存在的。其含义包括三个方面：(1)任何公民都平等地享有宪法和法律规定的权利，同时平等地履行义务；(2)国家机关在运用法律时，对于任何人的保护或惩罚，都是平等的，不应因人而异，应当秉公执法；(3)任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。就实质而言，这种平等原则舍去了人们诸多的先天性差异，保障了一种形式上的平等，即机会均等。作为具体化的宪法，世界各国的行政法都将平等原则视为基本原则，美国称为法律平等保护原则，平等保护的核心是指情况相同的人必须具有同样的权利，负担同样的义务，对于情况不同的人，法律须规定不同的权利和义务。法国称为平等原则，具体分为法律、命令上的平等，租税面前的平等，公益面前的平等，公共负担的平等。德国的平等原则由行政自我约束原理与平等对待原则共同构成。日本称平等对待原则。在中国台湾地区，平等原则是从其“宪法”第七条拓展而来的，意指行政权的行使，不论在实体上或程序上，相同事件应相同处理，非有合理的正当理由，不得为差别待遇。台湾“行政法院”关于行政法上平等原则的判例颇多，例如，关于公共安全之违章建筑之拆除，1963年判字第三二一号判例谓：“该地区同样房屋及摊棚尚多，均未同时取缔，独对原告一人房屋先予拆除，自难谓平。”再如1994年判字第五十六号判决谓：“于同一行政处分，若有意作不公平之差别待遇，致损失特定当事人之权益，即有权力滥用之违法，得以行政诉讼请求救济。”在我国行政法上，平等原则是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现，其意味着行政机关实施行政行为，无论是抽象行政行为，还是具体行政行为，无论是授益性行为，还是要求履行义务行为，无论是规制性行为，还是给付性行为，都必须依法平等对待任何相对人，不能因相对人的民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、文化程度、财产状况、居住期限等的差异而区别对待。 行政法上适用平等原则对于保障行政相对人合法权益、促进行政机关依法行政具有十分重要的意义。平等原则作为行政法治的重要原则，除了依据宪法上的平等原则拓展而来之外，还有着超实证法的理念，即关于人性尊严与正义的观念，这些理念对充分保障行政相对人的合法权益无疑意义重大。个人存在的价值系因其生而为人，“只要其系一个具有生命的个体，其即具备了人性尊严的权利主体适格，不因其身份、年龄、职业、性别、地位、阶级、党派、信仰、种族、能力而有所不同，亦不因其对于社会之贡献程度不同而异其评价”[1]。长久以来，正义理念的重心就在于平等对待，美国学者戴维斯将之引申为“比较正义”(comparative justice)，即在相同的情况获取到相同待遇才是正义。他在其《裁量的正义》一书中有这样一个比喻：假如X和Y的情况是相同的，而行政机关要求X交税，Y却不用交税，那么与Y相比较，X显然受到了不公平的对待；或者虽然行政机关要求X和Y都必须交税，但要求X比Y交得多，X同样也受到了不公平的对待。现代行政以拥有较多的裁量权而令行政法治难以实现，必要的原则，特别是针对裁量权而运行的平等原则，便成了控制与监督行政机关的重要手段[2]。这一点诚如博登海默所言，“如果享有实施与执行法律职能的机关能够使赋予平等权利同尊重这些权利相一致，那么一个以权利平等为基础的社会秩序，在通向消灭歧视的道路上就有了长足的进步”[3]。 一般认为，从平等原则可以导出“行政自我拘束原则”与“禁止恣意原则”。所谓行政自我拘束原则系指行政机关作出行政行为时，如无正当理由，应受其行政惯例的拘束，否则违反平等原则。一般而言，适用此原则应具备以下要件：(1)须有行政惯例的存在；(2)行政惯例本身须合法；(3)行政机关必须享有决定余地，即必须有裁量权，否则该原则不可以适用。例如，对超速驾驶，警察对前日之甲昨日之乙皆处以最低额罚款，对今日之丙即不可处以不同的罚款，否则，纵使在裁量范围内，仍不免于违法。所谓禁止恣意原则，不仅禁止故意的恣意行为，而且禁止任何客观上违反宪法基本精神及事物本质的行为。因此所谓恣意，实际上等同于欠缺适当充分的理由。例如，主考官对应考人有明显的偏见而仍主持考试，或行政机关作出行政决定时，故意或疏漏斟酌当事人有利或不利的证据等，均属恣意行为。 二、平等原则的传统理念与现代转向 传统时期平等原则，“旨在要求对国家意思形成之平等参与，并且特别强调特权之禁止。由于这种基于民主思潮之激荡而形成之平等权，主要在对抗国家，故其效力旨在拘束行政及司法，至于立法，并不在平等权之拘束范围内”[1]。传统理念对平等原则的认知主要是将其定位在法律适用上的平等，要求执行法律的机关不能因该法律所规范对象的差异，而实行不同的规范标准。其内涵包括以下三个方面：其一，公正执法。具体到行政法上，就是指行政机关在行使法律、法规授予的行政执法权时，必须平等地对待行政相对人，不能因个人利害得失或相对人身份、地位、性别、民族职业、信仰、财产状况的不同而对其给予差别待遇。在行政执法实践中，常见的执法差别待遇有三种情形：一是对本应确认和保护的相对人的权利不加以确认或保护。二是对本不应由相对人履行的义务而要求其履行义务，如不适当的行政处罚。三是在同等情况下，偏袒某一部分人，而歧视另一部分人。如给某些人颁发执业许可，而同条件同资格的另一些人却没有得到从业许可。其二，对相同的违法行为应适用相同的法律、法规。行政机关实施行政处罚时，必须以事实为根据，以法律为准绳，使处罚决定与违法的事实、情节、性质、后果以及对社会的危害程度相当，而不管被处罚者是什么人，有什么样的身份、地位和财产状况。其三，相同条件的行政相对人有要求行政机关一视同仁对待的权利。对行政当事人来讲，无论是享受行政法上所赋予的权利，还是履行行政法上规定的义务，在同等的情况下，都有要求平等对待的权利。只有这样才能体现“法律面前人人平等”的原则。概而言之，这种平等对待，既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。不同场合的平等对待，又称为一视同仁、反对歧视规则；不同时间的平等对待，又称为前后一致、反对反复无常规则。此外，还包括同种场合、相同时间的同等对待。平等对待要求行政行为的一致性，目的在于控制行政行为的随意性。
