古老的监察专员(Ombudsman)①制度在沉寂了一百多年后逐渐苏醒，并在20世纪后半期获得了巨大的发展。速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森甚至指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同”。②监察专员制度如何因应社会的需要，成为处理异议的通用方式？在巨大的普适性下，各种监察专员制度的共同点何在？这些经验对当前我国的行政救济体系和行政监督体系的完善有何启示？ 一、发展史概览 1809年，在议会与国王的权力争夺过程中，瑞典议会为了强化对政府的控制，确保法律与法规得以遵守，尤其是保证法官与政府官员遵守法律，建立了议会监察专员制度。1919年芬兰设立议会监察专员，成为第二个建立监察专员制度的国家。这两个国家的监察专员制度被称为古典监察专员制度。③ 1953年，丹麦修改宪法，规定议会必须设立一名监察专员，1954年制定监察法，1955年成立了监察专员办公室，代替国家对大臣与公务员行使行政监察权，另外作为人民与行政机关发生纠纷时之申诉机关。成为现代福利国家中第一个设立监察专员制度的国家。此后建立的监察专员制度多以丹麦制度为借镜，被称为现代监察专员制度。 1962年，新西兰成为斯堪的纳维亚国家之外引入监察专员制度的第一个国家。此后，监察专员制度在英语国家和西欧其他国家中流行。1967年，英国设立议会行政监察专员。70年代后，澳大利亚、法国、荷兰、西班牙、意大利等国也建立了自己的监察专员制度。 20世纪80年代后，监察专员制度在世界范围内迅速扩展开来。亚洲的巴基斯坦、印度等国，非洲的毛里求斯、莫桑比克等国，南美的阿根廷、秘鲁等国纷纷建立监察专员制度。 1978年，国际监察专员协会成立。此后，各洲也相继成立了地区监察专员协会。目前国际监察专员协会的名录上已经有了近200名成员。监察专员的技巧已确立了自身作为行政正义核心部分的地位。④ 在近二百年的发展史中，监察专员制度经历了巨大变迁，瑞典原初的监察专员理念已被改造适应了各地的情况。各地的监察专员制度在宪法地位、运作方式和目标上皆有差异。不是只有一种监察专员，而有多种。⑤大致可以分为以下几类：中央与地方、行政型监察员与议会型监察员、全能型监察员与专业型监察员。⑥ 二、三大发展及其背景 监察专员制度诞生后的200年间，现实社会发生了巨大变迁。消极的警察国家变为积极的福利国家似乎是不可阻挡的历史潮流，而在普通法世界中占主导地位的共识或者说基本观念仍然狂热地崇拜市场、视政府为权利和自由的敌人。⑦这样一方面是国家任务在增加、国家职能在扩张，人们越来越依赖政府；另一方面对行政权加强控制的呼声日渐高涨。在此背景下，产生了在国家甚至是超国家的行政机构之上设立更高层次规制的要求，产生了个人权利直接得到保护的要求。传统的监督制度，如三权分立、牵制与平衡、法院的司法审查等都显得不够。因为社会变迁过程中新产生的这些问题在性质上是“多中心的”，不是立法、行政、司法三机关所能分别解决的，它需要一个综合性机构。⑧而监察专员制度的成功之处正在于对此及时作出回应，以制度的灵活性获取了普遍的适应性。 (一)监察重点由司法事务转移到行政权 古典监察专员制度，监察的范围非常广泛，不仅包括行政机关，还包括司法机关、军营等。在瑞典，监察专员的任务是代表议会并完全独立于行政部门，以个人利益为核心来对法院和公共行政行使司法监督。根据传统，议会监察专员主要监督法官、狱政及矫正机构。但是到了20世纪50年代后，议会监察专员的注意力开始明显地转移到文官制度，如今，对有关政府当局案件的说明占据了议会监察专员年度报告的大部分。随着这种转移，其声望与权威也与日俱增。⑨目前只有瑞典和芬兰的法院受监察专员的监督。 推动监察重点由司法事务向行政权转移的最重要力量来自于丹麦。丹麦建立的议会监察专员制度，首次将行政权作为监察重心。监察专员监察中央政府和军队，对象包括部长、公务员，以及为国家服务的其他人员。议会和通过选举而担任公职的人员、律师和法院工作人员不在监察之列。 二战后行政权不断膨胀，议会权力受抑制，加强对行政权控制的呼声日高。丹麦以行政权为监察重心的制度顺应了这一要求，在实践中成效明显。这使得监察专员制度受到其他国家的普遍关注，激发了其他国家效仿监察专员制度。此后，设立监察专员的国家大多只针对行政机关进行专门监察。 (二)监察专员的任务由最初的提起诉讼，发展为鼓励合理地适用法律，促进良好行政 在瑞典，议会监察专员制度建立之初，监察专员的身份从本质上说是公诉人。近年来授予议会监察专员的责任导向在逐渐发生变化。议会监察专员的主要任务已不再是对有关公职人员提起诉讼，而是要鼓励他们合理地适用法律，例如帮助公共权力部门从自己的或他人的错误中吸取教训。⑩目前，一些国家的监察专员还具有提起公诉权，但提起公诉已经不是他们的主要任务了。 正如英国学者指出的，预防和补救(救济链条中具有补充地位的一环)两种职能具有固有的深层紧张关系。如果把监察专员仅仅视为小额请求法院，那将是一种极大的浪费。如果不能通过处理申诉发现行政权运作中的普遍问题，无法担负起防止行政权滥用的监督者的任务，那它存在的价值就很值得质疑了。(11) 事实上，监察专员自始负有检查执法状况、关注法律与法令的瑕疵并提出改善建议的职责，一直对促进法律自身的完善及正确适用存有兴趣。新的发展主要在于促进良好行政成为监察专员的核心使命。这在英语国家中尤为明显。出于分工的限制和对司法机关的尊重，监察专员一般不受理法院已经受理或可以向法院起诉的投诉，监察的重点主要在于行政机关的失当行政行为。有些国家和地区，例如我国的香港地区甚至只受理对行政失当行为的投诉。
