中图分类号：DF31文献标识码：A 文章编号：1671-6914(2007)06-0060-(07) 2006年1月1日生效的《公务员法》第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这标志着引咎辞职成为了我国的一项正式的法律制度。应当肯定，引咎辞职的法律化，对于增强公务员的责任意识，减少工作失误，降低重大事故的发生，疏通我国公务员队伍的出口，使公务员在这个队伍中能进能出，保证公务员队伍的勤政高效具有一定的积极作用。但是，如何具体实施这一制度，实施该制度后能否达到预期的立法目的，实施这一制度以后可能产生哪些负面影响，国外对这一具有中国特色的法律制度会有怎样的评价？我们将引咎辞职这种源于西方的基于官员自己道德要求而主动承担的政治责任形式，转化为一项以国家强制力保证实施的法律责任形式，这究竟是在与国际接轨进行制度创新，还是在画虎类猫贻笑大方？对这些问题，笔者心存疑虑。本文的写作动机就是给那些以为将规定引咎辞职的规范性文件从执政党党纪升格为国家法律①，就一定会大大强化它的正面功能，取得更加显著的积极效果的人们提供另一种思路，以引起大家对引咎辞职制度作更为深入的理性思考，并把注意力集中到如何防止和解决引咎辞职制度实施过程中可能遇到的问题，为将来制定相关的配套法律法规或者修改完善《公务员法》，使引咎辞职制度回归应然、适得其所作好理论准备。 一、含义不明，难以执行 法律的生命在于实施。法律要想得到很好的实施，前提是法律规范本身必须含义清晰明确，易于理解和执行。如果法律规范的语义含糊不清，歧义丛生，可操作性差，轻者可能会出现执法不统一的现象，重者可能导致法律规范的无法执行。遗憾的是，我国《公务员法》对引咎辞职制度的规范，恰恰存在着条文内容过于模糊的缺憾，很有可能使有关各方在执行这一条文时无所适从。 首先，引咎辞职的标准不明。依照《公务员法》的规定，引咎辞职的适用条件是“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任”，这也是判断领导成员是否应当引咎辞职的标准。但是，何为严重失误、失职？何为重大损失？恶劣社会影响是一种什么样的影响？什么样的事故才是重大事故？对这些引咎辞职的基本问题，《公务员法》都没有予以明确。由于缺乏统一标准，在具体执行这项制度时，就有可能出现两种偏差。一是把一些不属于“咎”的事项也引以为据。如深圳市某区把“所在单位连续两年年度任期目标责任制综合考核排名”和“干部考核中民主测评结果不称职票超过30％”等明显不属于“咎”的事由也作为领导必须引以辞职的依据。另一种是把应当承担直接法律责任的罪错，也作为引咎辞职的“咎”来看待，引来作为只承担政治责任的“咎”。如江苏省某县规定“由于工作不负责任、失职渎职致使国家集体利益造成重大损失的”和“违反廉洁自律规定，利用职权谋取私利，干部群众反响强烈的”应当引咎辞职。实际上这两种“咎”已属违法行为，理应受到法律的制裁，如果以引咎辞职来替代对这些违法甚至犯罪行为的处理，则引咎辞职制度就异变成违法犯罪行为的保护伞了。 其次，应当引咎辞职的主体不明确。什么叫应当引咎辞职？由谁来认定应当还是不应当？谁应当引咎辞职？是只限于正职行政领导引咎辞职，还是主管的副职领导也应当一起引咎辞职？如何分清谁是主管领导②？党委领导是否要辞职？是仅仅辞去行政职务，还是辞去一切职务包括党内职务③？地方发生的事故、事件要“引咎”到哪个级别？到目前为止，我国引咎辞职的官员最高级别为正部级，引咎辞职能否引咎到更高级别的官员？什么情况下高于正部级的官员应该引咎辞职？《公务员法》在这些问题上存在着疏漏。 再次，责令辞职的标准和主体也不明确。《公务员法》规定：“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”怎样判断一个人是否再适合担任现任领导职务？其判断标准是什么？“因其他原因不再适合担任现任领导职务”中的“其他原因”究竟包括哪些原因？等等。这些问题如果不加以明确，执行起来就可能出现差异性甚至随意性，有违法治的目的。此外，如果本人认为不应当辞职，不引咎辞职，那么，谁来责令其辞职？上级吗？是上级组织还是上级领导个人？是上级党组织还是上级行政组织？是上一级还是上几级？如果某市的环保局长应当引咎辞职而本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务的，究竟是省委、市委、市政府、市人大还是省环保局？还有，这次《公务员法》将法官和检察官也纳入了公务员队伍，如果要责令法院院长辞职，应该由谁来进行？法院院长的上级是谁？上级法院是否有权责令下级法院院长引咎辞职？在我国，法律上规定地方检察院实行的是同级人大和上级检察院双重领导的体制，如果要责令地方检察院领导成员辞职，是由同级人大还是由上级检察院来责令？倘若这两个上级机关在下级检察院领导成员是否应当引咎辞职的问题上意见存在分歧，究竟以哪个为主？还是必须要两个上级意见一致才能共同责令其辞去领导职务？此外，如果应当引咎辞职而本人不提出辞职的，在被责令辞去领导职务后仍然不愿意辞去领导职务的，该怎么办？是免职还是撤职？依据是什么？如果该官员是选举产生的又该怎么办？ 二、制度运行，变形变质 或许有人会说，上述条文含义不明确的问题，只要由有关机关颁布一个实施细则就可以解决了，实施细则一颁布，一切就迎刃而解了，何忧之有？笔者却不以为然。由于“官本位”意识在我国长期盛行，在多数官员眼里，职务就是命根，保官犹如保命。在这种扭曲的权力观支配下，指望官员主动放弃好不容易得来的官位，自愿依照《公务员法》的规定引咎辞职，实在有点不切实际。所以，笔者有理由断定，即使国家出台了引咎辞职的明确标准，它在实施过程中也肯定会受到肆意扭曲，发生变形变质，实施效果不容乐观。
