半个世纪，既可为革故鼎新留下充分的余地，也能将错误凝固为历史的惯例。 ——题记 一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。 ——亚历山大·汉密尔顿① 一、引言 本文主要探究了我国选举法“四分之一”条款背后的代表制理论。一般认为，现代选举制度不但要遵循“一人一票”原则，而且选票之间应当是“等值”的，亦即每个选民都有向选举结果施加同等影响的机会，而就我国的情况来看，选举法对城市和农村选民选举权的规定是不等值的。按照选举法第12、14和16条的规定，“自治州、县、自治县”、“省、自治区”以及全国人民代表大会中，都要按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则”分配，据此，以十届全国人大代表名额的分配为例，农村每96万人选代表1人，城市每24万人选代表1人。这样，农村公民的被代表权只有城镇公民的四分之一，故称“四分之一条款”问题。② 对于这一问题，存在两种不同的看法，一是基于“国情”理由为之辩护，认为其具有现实合理性；一是从宪法平等权的角度提出质疑，主张废除之，实现城乡公民选举权的完全平等。本文试图说明，国情论调是有害的，而平等化方案是有局限的，应将考察的视角放宽。“四分之一条款”的问题在于反映了当下代表制理论上的诸种误解。在我国选举制度和实践中，各国通行的地域代表制原则已经为职业代表制所替代，并体现出一种带有浓厚等级特权色彩的“身份代表制”特征，这种代表制理论预设与当前妨碍人大功能的诸多问题密切相联，因此，必须超越平等化方案的思路，从澄清代表制理论上的误解入手来思考问题的解决途径。 二、国情理由与平等化方案的困境 在“四分之一条款”问题上，国情论和平等论是对立的两种观点。国情论认为，我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成“农民代表大会”，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性规定。1953年制定第一部选举法时，邓小平（时任选举法起草委员会委员）在草案说明中指出：在城市与农村间做不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”③ 在此之前的1951年，刘少奇在谈及这一问题时也认为，普遍、平等、直接、秘密投票的原则之所以不能立即实行，“主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分……我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质。”④ 这种强调“不平等但合理”的国情论调，到目前为止一直是对选举权实行区别对待的理由。国情论既反映了官方立场，在学界也较有普遍性。例如，有的学者认为，城乡代表的比例差额只是“形式上的不平等”，目的是为了达到“实质上的平等”，它有利于提高人大代表的整体素质，甚至最终也符合农民自身的利益。⑤ 还有学者从“社会主义初级阶段理论”出发解释说，新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定“体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。”国情论没有忽视宪法上的平等原则，但认为其实现“是一个渐进过程……大约在2050年可望有总体上的改变。”⑥ 与国情论不同，许多学者认为平等价值更为重要，其实现是不能等待的，解决问题的方法即废除相关条款。总体来看，平等论者从两个层面上提供了论证理由。第一个层面强调平等价值本身的重要性，例如有学者认为，“四分之一条款”是对农民的歧视，违背了国民待遇原则，它既侵害了宪法第33条确定的平等原则，也不利于维护人民政府的权威，“人民政府应该是全体人民的政府，而不是城市或者乡村的政府。”⑦“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”⑧ 第二个层面主要回应国情论对代表素质的担忧，强调选举权的平等不但在价值上必要，而且实践上可行，不会导致代表素质的下降。持此观点的学者认为，取消不平等比例规定并不必然造成农民代表的显著增多，不管代表身份如何，只要愿意为农民说话并获得农村选民支持，就完全有能力履行代表职能。⑨ 更为系统的理由认为，“农村代表”未必是“农民代表”，其中也包括了农村基层党组织以及各种人民团体的干部或精英分子；我国采取的是地域代表制和职能代表制相混合的选举制度，农村代表将被限定于一定的数量之下；当前存在的多层级间接选举制，是一种有效的筛选机制，愈是上一层级的人大选举，低素质的候选人愈难当选；等等⑩ 国情论主张“四分之一条款”的目的，是通过“形式上的不平等”达到“实质上的平等”，认为只有这样才能提高人大代表的整体素质，并“最终也符合农民自身的利益”。我们相信其动机是善良的，但是我们也注意到，手段不但背离了目的，而且伤害了目的，并且这种伤害可能会持久地存在下去。不平等可能会成为一种适应性价值——城市选民会以之为当然，而农村选民亦将麻木不觉，其弊害自不待言，为社会广为关注的“三农”问题——农民在政治、经济、社会等诸多方面的不平等待遇及其对社会的伤害，可以为上述判断提供注脚，在此已经无需重复。重复也许能够强化一种有关公正的情感，但无助于加深对问题的理解，不过，或许有必要强调的是，不公正的受害者最终是所有人，生活在城市的公民也不会从这种不公中获益，毕竟，如果宪法上的平等原则可以成为实现其他目的的代价，能够对农村选民不公，为什么就不能对城市选民不公呢？ 关于平等化方案，应当承认其意义也是明显的：它至少能避免公开的不平等所面临的挑战。不过，这是问题的最终解决方式吗？它有助于农村选民的利益得到表达并使人大发挥其应有的功能吗？就目前的情况来看，平等化方案的实际意义是非常有限的，因为一个颇具讽刺意味的情况是，从选举法对城乡代表比例的历次修正来看，农村代表的人数并没有随着比例的缩小而增加，甚至农民群体自身似乎也没有一种把问题的解决诉诸于平等选举权的强烈渴望，这样，从法律条文上进一步缩小比例或直至完全平等，也难保证情况有实质性的变化；事实上，当下我们从平等化方案中所能看到的希望，也仅仅是使组成全国人大各代表团的人数发生变化，亦即，那些农村人口比重较大的省份，代表团人数可能会多一些，但代表的城乡构成仍然难以发生有利于农村的变化。（11）
