中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1005-460X（2007）05-0063-03 1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），在总结《行政复议条例》颁布实施以来我国行政复议的实践经验的基础上，对我国的行政复议制度作了比较大的发展。主要表现在以下三个方面：一是扩大了行政复议对行政相对人合法权益的保护范围；二是扩大了行政复议对行政活动的监督范围；三是提高了行政复议机关的级别，扩大了当事人对复议机关的选择自由权。但是，另一方面，《行政复议法》也存在一些缺憾和不足，在很大程度上影响了行政复议制度之功能的有效发挥。笔者这里仅就其中的几个重要问题谈谈自己的看法，以期能对完善我国行政复议制度有所帮助。 一、抽象行政行为的行政复议问题 将抽象行政行为纳入行政复议的范围被普遍认为是《行政复议法》的一个重大突破，是对我国行政复议制度的重大发展。然而，依笔者之见，《行政复议法》并没有完整地建立起对抽象行政行为的行政复议制度，该法关于对抽象行政行为进行行政复议的规定还存在一些缺陷和不足。 首先，《行政复议法》没有将规章纳入行政复议的范围。在《行政复议法》的起草和审议过程中，曾经有人主张将规章与规章以下的规范性文件一起纳入行政复议的范围。但这种主张后来没有被采纳，正式通过的《行政复议法》只是将规章以下的规范性文件纳入行政复议的范围，而将规章排除在外。 笔者认为，将规章排除在行政复议范围之外是欠妥的。第一，在各种抽象行政行为中，行政规章占有十分重要的地位。同一般的规范性文件相比，规章具有制定机关级别高，影响面广，可以在一定范围内创设新的行为规范等特点。因此，规章一旦违法，其危害性比一般的规范性文件更大。从实际情况看，规章存在诸多问题，而现行的监督机制又没有很好地发挥作用，致使规章存在的大量问题长期得不到解决，行政机关制定规章的行为缺乏有力的监督制约。这些情况表明，将规章纳入行政复议范围，通过行政复议的机制来解决规章的监督乏力问题，是十分必要的；第二，规章与其他规范性文件的界限并不是十分清楚。我国的规章制定机关除了可以制定规章之外，还可以发布具有普遍约束力的决定、命令，而这些决定和命令与规章一样都是以规范性文件的形式作为载体的。按照《行政复议法》的规定，规章不能申请行政复议，而规章制定机关制定的其他规范性文件可以申请行政复议。但问题是在许多情况下人们很难区分行政机关制定的规范性文件是规章还是其他规范性文件。因为，我国现行法律并没有对规章的概念作出明确的定义。而学术上对规章概念的界定也难以为这种区分提供正确的指导。由于规章与其他规范性文件难以区分，因此，《行政复议法》的上述规定的可行性就存在一定的问题；第三，即使可以将规章与其他规范性文件区别开，将规章排除在行政复议范围之外的做法也是让人难以理解的。同一个机关实施的抽象行政行为，为什么规章可以不受行政复议审查，而其他规范性文件却不能享受免除复议审查的相同待遇呢？第四，随着法制的不断健全，行政管理的许多领域逐步被纳入法制的轨道，在这些领域（如行政处罚），行政主体实施具体行政行为必须有明确的法律依据，即必须以法律、法规和规章为依据，其中最直接的依据往往是规章，行政主体直接依据规章以外的其他规范性文件实施具体行政行为的可能性已经比较小。因此，具体行政行为依据的合法性问题实际上主要是规章的合法性问题；第五，有人认为，《行政复议法》虽然没有将规章直接纳入行政复议的范围，但是根据该法第27条的规定，行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，可以间接地审查该具体行政行为的依据（包括规章），并依照法定权限和程序进行处理。我们认为，这种规定不能说完全没有意义，但实践已经证明其作用是十分有限的。原因在于，这种监督机制缺乏有效的程序发动者，对复议机关没有什么约束，它可以审查，也可以不审查。而一旦将规章纳入行政复议的范围，情况就大不相同了。行政相对人是与规章有利害关系的当事人，这种利害关系会使他们积极主动地争取对规章的审查。而对于行政相对人的申请，复议机关无正当理由不能拒绝，必须依法进行审查并作出决定。从这种意义上讲，行政复议监督比一般的职权监督更有效。 其次，《行政复议法》没有建立相对独立的对抽象行政行为的行政复议制度。《行政复议法》虽然将行政法规和规章以外的规范性文件纳入了行政复议的范围，但是这种纳入是不彻底的。根据《行政复议法》的规定，行政相对人认为具体行政行为所依据的规定不合法，只能在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请。换言之，行政相对人不能单独对抽象行政行为提出复议申请。 笔者认为，《行政复议法》的上述限制缺乏足够的理由。从实践的角度看，这种规定除了可以减少抽象行政行为受到行政复议监督的机会以外，没有什么特别的意义。根据一并申请的规定，行政相对人只有在成为某一抽象行政行为直接的和现实的受害者的情况下，才有机会对该规范性文件申请复议。这样可能导致两种情况：第一，行政机关制定了一个规范性文件以后，受到该文件调整的行政相对人虽然有意见，但却没有人去实际触犯它。例如，某市公安交通管理局发布文件，要求排气量在一升以下的机动车按车牌末尾数分单双号分单双日在市区上路行驶。如果有关的行政相对人都按照这种规定去做了，没有人违反，那么，即使这一规定是违法的，也不能通过行政复议程序加以纠正。第二，在上述情况下，行政相对人要想通过申请行政复议的途径达到审查该规定的合法性目的，就必须去故意触犯该规定，使自己实际受到该规定的侵害。假如该规定是合法的，那么，这样实际上是在逼迫行政相对人违法。以上两种情况都说明，一并申请的规定是不合理的，既不利于对抽象行政行为的监督，也不利于对行政相对人合法权益的保护。因此，我们主张取消对抽象行政行为申请复议必须与对具体行政行为的复议申请一并提出的限制性规定，允许行政相对人单独对抽象行政行为申请行政复议。只有在这种情况下，才是真正将抽象行政行为纳入到行政复议的范围。 再次，《行政复议法》只规定了对具体行政行为的审查标准，而没有规定对抽象行政行为进行复议审查的标准。抽象行政行为是否合法，应当有统一的判断标准，否则复议机关很难操作。参照《立法法》和其他有关法律的规定，我们认为，规范性文件不合法的标准至少应包括以下几点：（1）超越权限；（2）内容同法律、法规、规章和上级行政机关的规定相抵触；（3）违反法定程序。对于有上述情形之一的，有权机关可以予以撤消或者改变。此外，对抽象行政行为的行政复议在某种程度上比对具体行政行为的复议更为复杂，为了保证对抽象行政行为的审查处理能够顺利进行，必须制定专门的程序。《行政复议法》对这方面的问题基本上没有作具体的规定，这肯定会影响对抽象行政行为的复议的顺利进行。因此必须加以改变。
