转型时期，我国高等学校学费的持续上涨，已引起全社会的普遍关注和低收入家庭的不安与疑虑，高等教育大众化更加重了学费问题的严重性。本文从地方政府财政分权体制角度出发，推导出地方政府在标尺竞争中“重基础设施建设，轻教育等服务投入”，从而导致目前的财政支出体制转型困难，高等教育经费难以保证，造成地区经济发展不平衡以及高等教育公平和效率的损失。认为在标尺竞争模式中引入地方居民和高等学校满意度指标，适当加强中央政府的约束机制和全方位监督机制，才能缓解或从根本上解决地方政府在高等教育投入方面的“不作为”。 从1949年到20世纪80年代中期，政府一直是高等教育产品的惟一提供者。中央政府提供教育服务的财政支出，而地方政府实际上是代理中央政府来完成教育产品的供给。自20世纪80年代以来，全球范围内兴起的以引入市场机制为导向的高等教育改革，目的之一是为了解决高等学校的财政危机。从20世纪80年代中期开始，我国高等教育领域的权力格局发生了很大变化，各权力主体之间的力量对比出现此消彼长的情形。1978年至1984年，中央拥有垄断性的高教权力，地方政府的高教权力极微，高等教育投入由中央和各部委承担。1985年至1992年，以中共中央发布《关于教育体制改革的决定》为标志，我国高等教育进入尝试改革时期，《决定》提出要扩大高校办学自主权和调动地方办学的积极性。1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，全国财政性教育经费占国民生产总值的比重，在20世纪末达到4％。1998年，全国人大通过的《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。这就确立了我国要建立财政拨款为主的高等教育投入体制。1999年，国务院批转教育部颁发的《面向21世纪教育振兴行动计划》，规定在国家宏观调控下，实行以省级政府统筹为主的条块结合的新体制，让事权和财权有机结合起来。至于高等学校办学经费来源渠道是否有机结合起来与实现适当比例，这一问题尚未解决。我国政府确立的高等学校筹资渠道多元化的目标尚未真正实现，政府财政拨款也未实现其为主导的目标。无论是公立还是私立高等学校，都把向银行贷款与提高学费标准作为解决资金短缺的重要措施。1992年以来，预算内教育经费占GDP的比重没有超过3％，全部财政性教育经费占GDP的比重没有超过3.5％，政府的教育财政拨款比重远远低于世界平均水平。 上述比较分析表明，财政分权体制加剧地方政府标尺竞争，导致财政支出体制扭曲。地方政府在安排财政支出结构上存在明显的偏向：在基础设施投资上热情高涨甚至过度供给，而在教育等公共产品的供给上则缺乏动力，供给不足。教育等公共产品的投入对经济的长期增长和提高居民福利的重要性不言而喻。有学者分析了改革开放以来教育对经济的影响，结果发现高等教育对经济增长有显著促进作用。1887年，德国财政学者瓦格纳提出政府活动递增法则，这常被用来解释公共部门财政的支出增长。随着工业化过程的演进，文化和福利等方面的财政支出不断扩张，特别是教育和转移支出大量增加，因为此类支出的收入弹性大于1。也就是说，随着经济的高速增长，政府应该在教育方面的投入有更大的增长。但是，政府在高等教育方面的投入，无论是绝对数，还是相对数，都没有达到世界平均水平。究竟是什么原因导致中国高等教育投入比重无法提高？本文从地方政府标尺竞争的视角对这一问题进行分析和解释。 标尺竞争作为一种激励机制的特性最早是由Lazear and Rosen（1980）加以揭示。其主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次，而下是绝对成绩，决定最终的胜负，因而易于比较和实施。各参赛人为赢得比赛而竞相努力，以取得比别人更好的比赛名次，这是标尺竞争的激励效果。标尺竞争在契约理论中通常被视为相对绩效评估的一种形式，好处在于比较代理人的相对绩效可以剔除共同因素的干扰，增加评估的精确度，从而提高激励契约的激励程度。 改革开放以来，地方政府标尺竞争最实质的变化是考核标准的变化，地方官员在任期内的经济绩效取代了过去的政治挂帅。十一届三中全会将工作重心从阶级斗争转向经济建设，经济绩效成为地方官员晋升的主要指标。中央对干部制度进行了改革，强调干部队伍的四化标准。1984年，中央决定下放干部管理权限，确定了下管一级的干部管理体制，使得省级政府可以通过任命权对下级政府发动经济竞赛，这些举措为改革开放以来新型的标尺竞争奠定了制度基础。地方政府热衷于GDP和相关经济指标的排名。当上级政府提出某个指标，如GDP增长率，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解，层层加码的现象。中央政府对地方政府官员晋升激励采取相对绩效比较模式，实行经济分权与垂直的政治管理体制相结合。这种考核机制是以GDP为核心内容的政绩中心，造就了地方政府公共支出结构“重基础设施建设，轻教育等服务投入”的明显扭曲。
