中图分类号：F812.453 文献标识码：A 文章编号：1002-8102（2007）09-0026-07 一、引言 多级政府国家的高等教育体制中的一个重要问题就是如何在各级政府之间划分高等教育的投资责任。政府之间高等教育投资责任的不同划分，有不同的教育发展效率和教育公平效果，对经济社会发展的效率和公平有不同的影响。影响政府之间高等教育投资责任划分的因素有多种：首先是高等教育服务本身的属性，高等教育服务是地方性准公共产品，高等教育也是一个具有规模经济效益和范围经济效益的产业；其次是外部因素，主要包括：国家发展战略、国家结构形式、经济体制、经济发展水平以及高等教育发展历史等等。随着社会经济发展和制度条件的变化，政府之间高等教育投资责任划分必然发生变化。 我国正处于经济快速发展和体制转型时期。上个世纪70年代末，我国开始进行经济体制改革，逐步摒弃赶超发展战略，经济增长迅速，经济发展水平迅速提高；先后进行了财政分权改革和分税制改革；从1999年高等学校开始大规模扩大招生，高校毕业生就业市场化，高等教育规模迅速扩大为世界第一位。随着我国经济社会体制的变化，需要改革和调整中央和地方的办学责任划分，但是，这一问题的研究并没有受到学术界的重视。本文的目的是研究目前我国普通高等教育中中央和地方的责任划分问题，探讨目前中央政府高等教育投资的效率和公平效果。我们将证实，中央政府的高等教育投资对地方政府高等教育投资具有替代作用，中央政府直接投资举办高校替代了发达地区发展地方高等教育。 本文包括五部分，第一部分是引言；第二部分中我们简要回顾高等教育体制改革的历史，分析政府投资责任划分的现状；第三部分分析中央高等教育投资对地方高等教育投资的影响；第四部分通过两个面板数据模型验证我们的假设；第五部分为结论和政策建议。 二、我国高等教育体制改革的历史和现状 计划经济时代，为了满足重工业优先发展战略的需要，适应当时的经济体制，我国实行高度集权的高等教育体制，实行由中央财政部门与教育部门、计划部门协商联合下达教育经费支出指标的政府投资管理体制。从上个世纪80年代初开始，我国进行财政分权化改革。从1980年开始，高等教育按办学体制和学校隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担；中央财政只负担中央各部委所属的高等学校和中等专业学校的经费，各省市自治区所属的高等学校和中小学校的经费完全由各省、市、自治区人民政府供给。自此以后到1998年，高等教育中政府之间投资责任划分没有实质性的大的调整①。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了基础教育的办学责任交给地方政府、政府要向高校放权等分权化改革措施，但是并没有提出要把高等教育进行中央向地方的放权改革，没有明确规定各级政府之间应该承担哪些高等教育办学责任。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出了调整改革中央和地方的责任，明确了中央向地方放权：在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。按照这个精神，中央要进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。1994年7月国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中进一步明确提出了高等教育体制改革目标：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。……逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”。但是这种改革多年后才得以实施。1994年，我国财政体制进行了分税制改革，把教育列为中央和地方的共同责任，但是没有明确如何划分这种责任。1999年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》也没有明确划分中央和地方的投资责任。从1980—1998年，在高等教育发展中，一直是中央和地方共同承担办学责任，随着经济社会改革和发展，中央政府承担的办学责任没有减少，高等教育体制集权程度并没有降低。1996年中央政府举办的高等学校达到了最高峰，中央部委举办的普通高校数量达到 366所（纪宝成，2003，第323页），这在世界上是独一无二的。 1999—2002年，在解决政府各个职能部门办学问题的同时，中央政府把部分原来中央部委所属的高校按照属地化的原则，下放给省、市、自治区政府管理，投资责任也下放给了地方，中央直接举办的高校数量迅速减少。但是，中央政府仍然保留了111所高校，其中77所由教育部直接管理，这是目前我国高等教育的“国家队”，是中央政府高等教育投资的重点。 教育研究者通常将高等教育体制分为集权型、分权型，或者分为集权型、分权型和集权分权型。其实，在分权和集权之间没有一个绝对分明的界限。根据财政理论中的分权程度度量指标，我们定义高等教育体制的集权程度，指中央政府高等教育投资占全部政府高等教育投资的比例，分权程度为地方政府高等教育投资占全部政府高等教育投资的比例。从1999年开始，高等教育体制的集权程度逐步降低，中央政府承担的投资责任逐步降低。表1中给出了1998—2005年期间，中央政府所承担部分的比例的变化，表中的数据分别是中央政府拨付的财政预算内经费占高等教育全部财政预算内经费的比例、中央高校的总收入占全部高校总收入的比例、中央高校支出占全国高校总支出的比例。 表1高等教育体制集权程度的变化 年份 19981999200020012002200320042005 财政预算内经费 0.569 0.505 0.473 0.450 0.421 0.422 0.395 0.382 总收入占比 0.598 0.513 0.462 0.432 0.421 0.393 0.368 0.349 总支出占比 0.578 0.501 0.442 0.415 0.388 0.378 0.363 0.352 数据来源：根据1999—2006年《中国教育经费统计年鉴》的数据整理得出②。 中央高校学生占全国高校学生的比例也能反映高等教育体制的变化趋势，图 1给出了中央高校本科生、专科生的招生人数、在校生数所占的比例，这些比例都在逐步下降，表2给出了中央高校研究生的招生人数、在校生数占全国普通高校研究生比例的变化趋势。
表2中央高校招生和在校生所占比例（％）
