中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：1001-4519（2007）04-0098-09 一、问题 在教育政策领域，经常会出现“中央三令五申，地方执行不力”或“上有政策，下有对策”的现象。在这些政策的实施过程中，中央教育行政部门更多地着眼于全国教育现状，强调的是“责任”和“公平”，地方教育行政部门则着眼于本地区的现状，遇到的是现实的资源限制和权威不足。如果把政策看作一种确定资源分配、划分管理权限和责任的规则，那么，在中央教育行政部门出台相关政策后，地方政府并不完全遵照执行，则面临的是如何看待上下级政府机构所拥有的行政自由裁量权① 与规则之间的关系的问题。由于自由裁量权的范围是通过规则来限定的，所以规则和自由裁量权似乎呈现出此消彼长的关系。从研究的角度看，上述现象包含了三个子问题：第一，中央教育行政部门是如何赋予地方教育行政部门自由裁量权的？第二，地方教育行政部门是如何行使自由裁量权的？第三，政策作为一种规则，在教育政策过程中是如何被行政部门用来控制自由裁量权的？ 本文的目的在于认识“上有政策，下有对策”这类现象的性质，并尝试对其原因给出解释。如果将一个教育政策过程放到政策变迁这个更大的视野当中，那么我们实际探讨的问题就变成：政策是如何在上下级行政机构中被选择性地执行的？这种选择过程遵循什么逻辑？它如何影响了政策的制定？ 本文计划以两个民办高等教育领域的政策案例为线索，关注教育政策过程中的规则和自由裁量权的相互关系及其对政策变迁的影响，希望能从一般意义上解释中国教育政策领域政策目标与政策结果存在大量偏差的原因。 二、规则和自由裁量权：社会学和法学的解释 从社会学的研究角度看，规则和自由裁量权之间的关系是复杂的，尤其重要的是规则和自由裁量权存在与否的要求或根据② 。就政策过程来说，对政策制定和政策执行之间的关系以及组织和组织间关系问题的探讨，涉及到上级主体能够在多大程度上运用规则来控制下级主体的各种问题③。对一些学者来说，问题在于公共组织中充斥着僵化的官僚，他们受规则的约束，可能被规则束缚而丧失功能，也可能控制着规则。对其他学者来说，问题则在于对公共官员尤其是由公众委任的专家管制的程度不够，他们拥有大量的自由裁量权，拥有太多的自由活动空间来“制定政策”。④ 正如美国当代政治学家威尔逊所言，突破规则与自主判断之间合情合理的平衡是一个古老的难题，对此问题的解答不会比诸如自由和秩序、爱与自律或变革与稳定这几对互相冲突的人类价值理念间张力的解决更客观。最多我们可以使自己对依据规章而非自主判断来治理的得与失敏感起来。⑤ 自由裁量权最有影响的定义可能是戴维斯的定义：“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中做出选择的自由。”乔维尔进一步发展了戴维斯对自由裁量权的研究，他对自由裁量权的定义与戴维斯相似，界定为“决策者所拥有的决定策略空间”，认为关键的是要确保决策者不能专横随意地决策。由于几乎所有的授权任务都在一定程度上涉及自由裁量权，而对自由裁量权的研究，不可避免会牵涉到规则的研究，因此自由裁量权也可以定义为行动受到规则限定的程度。这也就意味着自由裁量权的研究者必须关注违反规则的行为。然而在现实生活环境中，对规则执行者容许的自由裁量程度的解释，与有意无意地漠视规则之间的界限十分模糊。⑥ 从法学的角度来看，自由裁量权是现代行政法的核心内容之一，其概念是在19世纪末20世纪初确立的。一般的行政法认为，“自由裁量指行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”⑦。近年国内学者大多把自由裁量权定义为：“行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而做出一定行政行为的权力。”⑧ 或者定义为：“法律法规通过概括性的授权，使行政机关可就职权范围内的事项自由判断做出适当处理的权力。”⑨ 从这些定义可以看出，自由裁量权的基本内核之一是“自由选择的权力”，第二个基本组成则是“可选择项皆是合法的”。自由裁量权的大致涵义可简化为：合法合理地进行自由选择的权力。然而，“可选择项皆是合法的”是一个相对模糊意义上的客观限制标准。如何对这个客观标准进行表述，学者们列出了“合法”、“合理”、“公平”、“正义”、“正当考虑”等来表达自己的不同观点。⑩ 这样，人们用一个模糊的、主观色彩十分浓烈的标准去指导另一个几乎纯凭主观意志的活动，就使得“规则”和“自由裁量权”之间的关系变得更加复杂。 三、教育政策过程中的规则与自由裁量权 （一）事先授权：上级教育行政部门事先赋予下级教育行政部门以自由裁量权 【案例一】（11） 1991年6月1日，新疆维吾尔自治区教育委员会向国家教委提交《关于社会力量办学的几个具体问题的请示》，内容如下：
