中图分类号：G649.1文献标识码：A文章编号：1673-7164（2007）09-0021-07 一、国家助学贷款政策执行中的政府缺位和市场失灵 我国高等教育的大众化进程空前地扩大了人们接受高等教育的机会，但同时也增加了大学中的贫困生人数。为保障大学贫困生享有接受高等教育的权利，保证他们顺利完成学业，国家从1999年开始推行国家助学贷款政策。该政策在执行过程中几经波折，现在还没有达到预期目标，甚至在中途还出现了政策停滞。如2003年四大商业银行从9月份开始几乎同时停止发放国家助学贷款。虽经过2004年的调整，新的国家助学贷款政策试图从根本上弥补原有政策的不足，但到目前为止仍存在许多问题。从对我国国家助学贷款情况的统计来看，2004年和2005年的实际贷款金额分别占贫困大学生所需贷款总额的22.2％和33.7％①。它还远远不能满足贫困大学生的贷款需求。除有贷款资金总额的限制、学校宣传力度不够、家长的贷款意愿、学生拖欠学费的机会主义倾向等方面的问题外，从高等教育政策制定和执行的角度来看，国家助学贷款政策自身的逻辑缺失也难辞其咎。 高等教育的准公共产品性质奠定了高等教育成本分担的理论基础。在“谁受益谁付款”的原则下，高等教育的各个受益方需要以不同的方式来分担高等教育的成本。政府作为受益方之一主要通过先期的各种办学投资来维持高等教育机构的运转，学生作为另一主要受益人则通过在入学时交纳学费的方式来分担，这部分费用由学校收取来实现政府先期投入的成本补偿，弥补了高等教育大众化阶段政府财力的不足，同时也刺激了学生对国家贷款的巨大需求，催生了国家助学贷款政策的出台。从公共政策的基本功能来看，对大学生群体而言，国家助学贷款政策同时具有消费上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的公共产品，它通过资助保证贫困生接受高等教育权利的实现。 政府通过商业银行的市场力量来推行国家助学贷款政策，是一种强制性的制度变迁。助学贷款政策的公共产品性质与商业银行的利益诉求导致了委托人的政策性目标与代理人经营性目标之间的矛盾。② 作为代理人的银行在助学贷款政策执行的过程中始终承担着与其收益和责任不对等的风险，这是由助学贷款政策涉及的各个利益主体——政府、银行、学校和学生在收益、成本和风险分配上的相对不均衡所导致的。政府、学校和学生分担了相对较少的成本和风险并获得了较多的收益，而银行分担了较多的成本和风险却在利益获得上面临过多的不确定性。当面临较大的贷款风险时，银行需要提高贷款的要求以保护自身的利益，而政府只从提供公共产品的立场出发，在要求银行放宽贷款审批条件的同时，却没有对银行采取必要的风险分担或利益弥补措施。于是，银行贷款的积极性不断下降，并在贷款政策执行中采取各种消极应对的方式，从而导致政策失真，最终的结果是市场失灵，即银行没有贷款的积极性，有款不贷，而迫切需要资助的学生无法获得所需的贷款。需要指出的是，导致助学贷款的市场失灵的直接原因是银行贷款的风险，但根本的原因却是政府在国家贷款政策执行中的缺位，政府没有有效地发挥自己在公共产品提供中的职能。所以，只有在制度设计中由政府来为银行贷款的风险进行担保，才能从根本上矫正利益、成本在主体间的严重失衡问题，保证助学贷款政策的顺利推行。③ 二、福特基金会的PHE项目：来自第三部门的力量 大学贫困生问题在进入公共政策视阈的同时，也引起了第三部门的广泛关注。福特基金会作为第三部门国际性的非政府组织之一，为推进其全球化的反贫困战略，2001年在世界范围内的高等教育领域推行两个重大项目：国际奖学金项目（International Fellowships Program，简称IFP）和提高高校贫困生能力项目（Pathways to Higher Education，简称 PHE）。PHE项目主要是面向机构，包括教育行政部门、学校、学生组织，希望通过实践的探索来实现贫困生工作机制的完善和制度的创新，并最终达到福特基金会影响国家贫困生的预期相关政策目标（文后涉及的PHE项目的内容，均来自该项目的主页：http://www.phe.ngo.cn 和项目执行方富平学校的主页：http://www.fdi.ngo.cn）。 在我国，作为出资方的福特基金会，委托国内的一家非政府组织——富平学校来执行PHE项目。富平学校作为项目执行方在福特基金会和教育部的合作协议框架下，主要面向项目的参与方——省教育厅和高校提供资助。面向教育厅的资助主要集中在贫困生贷款政策的研究和项目的行政协调上，面向高校的资助主要体现在对各校子项目的运作上。项目高校在富平学校的协助下，围绕高校贫困生工作中的四大领域：经济状况、教学、信息和学生服务、社会实践来进行子项目的设计、论证和规划，最后向富平学校申请经费的资助来实施各个子项目。PHE项目自2002年6月启动以来，至今已经实施了两期，我国西部地区如四川、云南、广西、贵州等8个省的35所院校参与到了PHE项目中，两期项目的资助总额已接近4000万元人民币，每所项目高校平均获得了100多万元的资助。目前，项目已经进入第二期的中期评估阶段，按照项目计划，整个PHE项目将在2007年底结束。 PHE项目第一期的目标是提高贫困大学生的个人能力，第一期的8所项目学校在项目的执行过程中，通过改善教学、提供完备的学生服务和信息、心理咨询等具体的项目活动，提炼出了一系列解决贫困大学生问题的方法和经验，对学校的贫困生工作产生了积极的影响。项目第二期的总体目标是通过制度创新、资源整合，打破项目院校的贫困循环，从根本上改善贫困生的状况，并使该项目成为国家解决贫困生问题的政策示范性项目。其中制度创新构成了二期项目的核心。从一期项目对贫困生的个体关注到二期项目对解决贫困问题的制度关注的转变，一方面体现了制度变迁中个体行为基础的积累和演化逻辑，另一方面也反映了PHE项目对大学贫困生问题更加深刻的认识：大学生的贫困问题是社会贫困问题在高校中的反映，是一个结构性的、自我强化的循环过程（如图1所示）。社会贫困表现在物质或信贷不足、知识或信息的匮乏、人际网络的薄弱以及社会参与的劣势等方面。这几方面在高校大学贫困生身上表现为经济困难、学习成绩落后、心理压力增加和社会技能的缺失。高校贫困生的贫困循环表现为：学生由于经济困难，导致学习、心理和社会技能等方面的问题，同时，贫困生在学习、心理和社会技能等方面的不足又使学生陷入更加窘迫的困境。另外，学习问题和心理问题还依次影响学生的社会技能，最终影响贫困生的经济状况。
