中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：1671-2714(2007)03-0007-08 “坦白地说，几年前我还认为所有的私营教育机构都是学术界的渣滓。因为我无法明白追求利润的动机怎么能够和教育宗旨恰到好处地共存……现在置身其中，从另一个方面再来看以上的观点，我知道自己对营利性学校未加检验的看法是错误的，对营利性学校只是为了追求金钱的想法是非常幼稚的，对高等教育中营利动机本质的了解是错误的……我所知道的以及我想在这里证明的是许多营利性大学实际上在做的是一件值得信赖甚至值得称颂的事，因为它们所做的一切正好满足了教育领域中有较高需求的市场。”[1] 此言出自理查德·鲁克，他在美国非营利性教育机构(如华盛顿州立大学)和美国营利性教育机构(如阿格西教育集团)担任院长和首席教学官长达20年之久。 对于中国民众和教育行政人员来说，要作上述思想转变首先要认清民办高等教育的办学性质。20世纪80年代以来重新兴起的民办高等教育(有别于解放前的私立高等教育)，绝大多数都是属于投资办学性质。与此现实形成强烈对照，我国的一切教育法律，从《教育法》到《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》(下称实施条例)，均坚持了民办教育乃捐资办学的制度设计理念。此二者间的背离，造成了当今中国民办高等教育领域引人注目而又心照不宣的独特景观：一方面是民办高等教育举办者抱怨制度环境的严苛，另一方面是民间资本前仆后继地进入教育领域；一方面是法律对教育非营利性的前提性规定，另一方面是法律对“合理回报”的承认；一方面是民办教育举办者对产权和回报的诉求，另一方面是民办教育举办者对合理回报的放弃。对上述民办教育领域诸现象及其制度设计进行一番细致的分析，正是本文的写作目的。 一、法规政策分析 非营利性是我国教育法律法规对民办教育基本的制度定位。也就是说，只有接受非营利性的制度规定，民办学校才可以获得办学许可证。根据我国法律界的认定，非营利性意味着不以营利为目的，不能进行剩余收入(利润)的分配(分红)，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。对于投资者来说，教育的非营利性意味着捐资办学。这一制度设计理念不仅完全背离了我国民办教育发展的动因及现实，也造成了我国教育法规政策本身的抵牾。 抵牾一：自然人办学与非营利定位的矛盾。根据我国教育法律法规对民办教育的非营利性规定，民办教育的举办者必须是公益性法人，自然人不得举办私立教育。由此将举办者私人财产与学校财产明确分离，从而在根本上杜绝民办学校的财产流失，保证组织的非营利性。因为根据《宪法》《民法》等相关法律的规定，自然人有权获得其财产的收益。采用个人或合伙方式(这两种方式属于自然人)设立民办非企业单位的个人，并没有放弃对财产的所有权，财产的增值和法律优惠的享受者是个人。“在法律上，投入资产仍归其所有，并且无法独立于此人的其他财产。在活动期间所可能招致的债务和损失由其承担无限责任，倘有可能取得财产增值，则连同原值，也将尽归其个人所有。”因此，“承认个体或者合伙性质的民办非企业单位在法律逻辑上是难以成立的”。[2] 但与此相悖的是，1999年的《民办非企业单位登记暂行办法》(民办教育机构在我国属于民办非企业单位)第2条规定，民办非企业单位可以由法人、合伙和个体三种形式举办。此外，《社会力量办学条例》第2条、《民办教育促进法》第9条以及实施条例第4条都允许自然人办学。允许自然人办学毫无疑问就等于认可投资办学，从而否认了非营利教育的前提性规定。而2004年8月18日国家财政部公布的《民间非营利组织会计制度》规定，“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配”，“非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业”。 由此而来的问题是，一方面，根据《宪法》和《民法》，自然人的财产与学校的财产及其收益难以区隔；另一方面，根据教育的相关法律，作为非营利性教育机构，投资办学者不能分配利润，也不拥有产权。办学者的投入只有在学校被解散后才能得到返还，他不但与学校运营过程中所获的滚动积累无缘，还得承担货币贬值所带来的风险。 抵牾二：合理回报与非营利定位的矛盾。我国《税法》规定“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”。按这一规定，民办学校属于应纳税的范围，而《民办教育促进法》又把民办学校列入社会公益事业范畴。作为有限变通，2003年《民办教育促进法》明确提出投资者可以获得有限的收益权——合理回报。《民办教育促进法》第51条规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。对于这个合理回报的规定是：在学校的“年度净收益”中扣除“不低于年度净收益25％的比例作为学校发展基金”，再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。因此，民办学校如果在当年有办学节余，又没有社会捐助、国家资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下，可提取的“合理回报”的最大值是年度净收益的75％。 据此，合理回报据学校运作绩效而定，事实上就是投资者事后的剩余索取，即民办学校组织剩余利润的事后分配。依据国际非营利性组织划分标准(ICNPO)，非营利性机构意味着办学结余必须全部用于学校滚动发展，举办者、经营者和管理者无权对结余进行分配。因此，合理回报在事实上否定了非营利性的实质——不能用事后的剩余索取权作为学校运作的激励机制。 二、“合理回报”分析 允许有合理回报，既是中央政府对当初捐资办学理念的纠偏，也是对投资办学事实的含蓄认可。从法理层面来讲，合理回报的出台相当于划分了营利和非营利，虽然对要求合理回报的学校进行了明确约束，如必须在学校章程中载明“要求合理回报”；将学校的决定和向社会公布的有关材料、财务状况报审批机关备案；“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”[3]；套用另外的税收政策等。然而作为激励措施出台的合理回报，却沦为现实中无人应和的归类游戏。合理回报政策所遭遇的尴尬，恰恰凸显了我国民办教育发展的真实矛盾和现实状态。从法理层面，合理回报的出台在法律上确立了营利和非营利的制度划分，开拓了我国民办教育发展的制度空间。然而，合理回报终究还是在一个既定的“非营利”框架内行事。既要鼓励投资办学，又固守非营利办学的前提，这种一石二鸟的意图，必然在实践层面造成两种姿态。
