英国高等教育成本分担政策

      中图分类号：G649.561.0 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2007)02-0042-06

      20世纪后期，新自由主义市场经济理论对大多数国家的高等教育政策都产生了深远的影响。许多不同政治、经济体制和高等教育传统的国家都实施了高等教育成本分担政策。由布鲁斯·约翰斯通提出的高等教育成本分担概念是指高等教育成本由国家财政、学生及其家庭、慈善捐赠和其他高等教育受益人分担。[1]实践中分担高等教育成本的主体主要是国家财政和学生及其家庭。本文讨论的中心是学生及其家庭分担高等教育成本，以及主要的学生资助政策。传统的英国高等教育是典型的由国家财政支持、学生享受免费教育的精英高等教育体制。因此在步入大众化阶段，英格兰①自20世纪90年代开始逐步推广的高等教育成本分担政策对世界上其他有着相似经历的国家，包括中国，都有启示和借鉴的意义。

      一、政治、经济和高等教育发展背景

      和许多西方国家一样，英国高等教育的发展随着国内经济形势的增长和滞涨，经历了大起大落的扩张和收缩。二战后至70年代是英国政府、社会和高校的蜜月时期；政府在给予高等教育大力财政支持的同时，尊重大学自治的传统，而且社会和民众给予高等教育充分的信任。[2]1973年发生的石油危机使英国的经济发展受到强烈冲击。政治上，推崇新自由主义市场经济理论的保守派势力开始占据主导地位。英国的高等教育政治、经济和社会大环境发生了急剧的转变。保守派撒切尔政府于1979年执政后立即着手实施“大市场、小政府”的新自由主义市场经济政策。该政策的核心为减少政府公共支出、削减福利和在公共部门推行注重效率和竞争机制的市场化改革措施。高等教育首当其冲受到影响。在长达18年的保守党执政期间，英国政府的高等教育财政政策被比喻为“类市场化”(quasi-marketization)政策：政府大幅度削减生均高等教育公共支出、推行高等教育成本分担政策，同时加强对高等教育的管理和质量监督。1997年布莱尔领导的工党执政后，在对待高等教育的问题上，基本上延续了保守党的“类市场化”政策，并进一步于1998年开始全面向全日制大学生实施高校收费政策，实现其以市场策略补充政府职能的竞选纲领。

      高等教育规模的扩张是英格兰实施高等教育成本分担政策的另一个重要因素。诸多学者都认同在大众化阶段，仅靠公共财政支出已经无法支持规模庞大的高等教育有效、高质量地运行。[3]英格兰实现高等教育大众化的过程与众不同，是在政府缩减高等教育财政支出的情况下，高校通过“效益增收”(efficiency gains)的方式提高办学效率实现的。[4]70年代的英国精英高等教育体制拥有大约40多所大学和10%的毛入学率。[5]到2003/2004年，仅在英格兰地区就有超过180万的学生就读于131所高校，毛入学率达到了43%。[6]然而在英国高校学生人数大规模增长的同时，高等教育生均经费却大幅度下降。在1972/1973和1995/1996期间，英国的高等教育生均经常性经费下降了2/3。[7]到90年代中期，英格兰的高校在经历了十几年的“效益增收”之后，已无法继续通过提高效率扩大规模来维持相应的教育质量。在公共支出没有大幅度增加却又希望提高高等教育参与率的情况下，英格兰采取的增加高等教育经费的对策是实施高等教育成本分担政策以增加高等教育经费、扩大高等教育规模和提高高等教育的效率及质量。

      二、英格兰高等教育成本分担政策的发展历程

      英格兰高等教育成本分担政策的发展大致可以分成三个时期，它们分别是初期(1980-1997)、成长期(1998-2005)和改革期(2006-)。

      

      （一）1980-1997高等教育成本分担政策初期

      英国1962年颁布的《教育法案》规定地方教育部门为所有全日制大学生（包括国际学生）支付学杂费，[9]并根据学生的家庭收入状况提供生活费补助。[10]1962至1980年间，英国的高等教育学费和学生资助政策都没有太大的变化，因而英国的高等教育成本分担政策涉及两个部分：学杂费和学生生活费补助。

      在1989年和1994年之间，英国的高等教育规模增长了50%，但是生均经费却下降了约30%。[11]为了弥补财政紧缩导致的经费不足，英国实施高等教育成本分担政策首先从国际学生开始。从 1980/1981学年起，英国高校开始向来自非欧盟国家的国际学生收取全额的学杂费。[12]到2000/2001学年，来自国际学生的学杂费收入达到6,900百万英镑，占当年高等教育总经费的6%左右。[13]

      从1990年开始，政府将全日制大学生的生活费补助减半，并通过了1990年《教育（学生贷款）法案》，推出学生贷款以帮助学生支付生活费用。 1990年引进的学生贷款是政府贴息的分期付款贷款。学生要在毕业后5年内还清贷款，如果毕业生的年收入低于全国平均收入的85%，还款期限可以延长一年。这项贷款计划有几个明显的缺陷，例如，分期付款的还款方式和较短的还款期限抑制了学生申请贷款的积极性；该贷款计划没有为高校带来额外的收入，因此无益于提高质量；而且该贷款计划没能调动非政府高等教育支出的增加。[14]由于贷款条件苛刻，申请贷款的学生人数并不多。贷款计划没能实现其增加高校经费、调动非政府高等教育支出和保证教育机会公平的初衷。

      （二）1998-2005年高等教育成本分担政策的成长期

      90年代初期英国高等教育规模增长迅速，但是政府计划在1998/1999至2000/2001三个学年进一步削减单位成本；这一削减是在过去20年里高等教育单位成本下降了40%的基础上提出的。[15]在如此严峻的经费短缺压力之下，政府于1996年成立了全国高等教育问题考察委员会，展开了英国自1963年《罗宾斯报告》以来最全面的高等教育状况考察。委员会在1997年出台的报告 (Dearing Report)中对英格兰高等教育未来20年的发展前景做了详细的规划，认为高校学生必须为他们的将来付出更大的投资，而政府也必须为学生提供公平合理的经济支持；建议政府、高校、学生和雇主之间形成一个新的契约，共同分担高等教育发展的成本。[16]