中图分类号：G522.72；G649.21 文献标识码：A 文章编号：1002-8609(2006)11-0011-05 制度创新是推进我国民办高等教育向前发展的活力之源。制度创新主要应该体现在政策法规制度、内部管理体制和中介组织制度的创新上[1]。制度问题是一个核心问题，良好的制度安排不仅可以解决民办高等学校发展中的各种问题，也会不断地涌现各种创新行为。[2] 我国民办高等教育是在社会转型期市场经济利益驱动下的一种自发行为，是一种典型的诱致性制度变迁的结果。当前制约民办高等教育可持续发展的因素很多，如办学资金的缺乏、教育技术的落后等，但是制度创新的障碍是影响我国民办高等教育自主发展的一个根本因素。制度创新要求我们突破固有的教育观念，修正有关法律、法规的不合理之处，按照教育客观规律的要求，建立起现代大学制度。 由于民办大学在办学主体、资金来源、管理模式等方面同公办大学有根本性的区别，所以需要我们在研究建立现代大学制度的同时，单独地关注建立现代民办大学的制度。 对于现代民办大学制度，简单地讲，可以归纳为现代民办大学的外部制度、中介制度和内部制度，本文就此三个方面进行论述。 一、现代民办大学的外部制度 建立现代民办大学的外部制度，需要处理好民办大学同政府、社会、学生以及经济发展之间的关系。外部制度建设中核心的部分就是建立完善的民办高等教育的法律和法规，法律和法规的建立与完善是为了解决民办高等教育的合法性，民办高等教育的发展与其合法性的确立紧密相联，什么时候民办高等教育的合法性得到了确认，民办高等教育就走向繁荣，反之则走向衰落。[3] 建立现代民办大学的外部制度涉及很多方面，但是当前比较迫切和比较核心的问题有以下几个方面，即解决民办大学的产权问题、明确政府对民办大学的财政援助和保护民办大学的办学自主权。 1.解决民办大学的产权问题 产权问题是社会经济运行中首要的问题，在影响行动主体的行为决定、资源配置与经济绩效的诸多制度变量中，产权的功能极其重要，产权制度是最基础性的制度。 解决民办大学产权问题的关键是区分营利型民办大学和非营利型民办大学。在全国人大讨论《民办教育促进法》的过程中，对于是否区分营利和非营利的问题争执很大，同时是否区分也受到了我国教育法当中“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”条目的限制，经过反复的博弈，创造性地提出了“合理回报”的概念，但是“合理回报”代表的是营利的结果，而无法代替产权。只有重新修改教育法，修改“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的条款，允许营利型的民办大学存在，才能够从根本上解决民办大学的产权问题。 以下根据中国和美国大学教育经费的资料，将中国民办大学和美国私立大学的经费构成比例做一对比。从大学的分类上，美国的私立大学分为营利型和非营利型两种，这两种私立大学的经费构成有很大的区别。 通过以上对比可以看出，我国的民办大学的经费构成同美国的营利型私立大学相似，两者都是以学杂费为主要的经费收入，中国民办大学的学杂费收入占总经费收入的90.2％，美国营利型私立大学的学杂费收入占总经费的84％，中国比美国要高出6个百分点。中国民办大学的经费来源渠道非常单一，学杂费收入是维持学校运转的主要经费来源。虽然我国民办大学的经费构成同美国营利型私立大学相似，但是我国的民办大学在法律上是不允许营利的，不能向美国营利型私立大学那样通过上市来吸纳社会资金。虽然法律上不允许，但是我国民办大学普遍存在隐性的营利行为，再加上其他不利的因素，使得民办大学的捐赠渠道非常狭窄。 在20世纪80年代我国民办高等教育恢复的初期，政府对设立民办高校的要求很低，今天已经具有很大规模的民办大学很多当初都是白手起家，依靠学费的积累滚动发展起来的。但是，今天如果再成立民办大学，没有大量的资金投入而依靠学费的滚动是很难发展起来的。由于我国民办大学的非营利性，使得我们无法区分投向民办高等教育的资金是寻利性的投资还是公益性的捐赠。由于我们没有明确民办大学的产权，使得社会上寻利性的资金不能够合理合法地流向民办高等教育中，而现有民办大学的营利行为又无法得到限制和约束，公益性的社会捐赠渠道也不畅通，政府对民办大学的财政援助更无从谈起。因此，只有区分“营利型”和“非营利型”的民办大学，才能够从根本上解决民办大学的产权问题，同时为吸收社会上的资金和公益性的捐赠、尤其是接受政府的财政援助铺平道路。 2.明确政府对民办大学的财政援助 政府是否应该对民办大学进行财政援助？一些人认为，由于中国经济还在发展之中，政府给予公立大学的财政经费占大学总经费的比例已经越来越少了，根本就没有能力给予民办大学以财政的援助。还有人认为，正是因为国家财政对高等教育支持的短缺，才允许民办大学的发展，民办大学对于缓和高等教育财政的紧张起到了一定的作用，怎么还能够要求政府的财政援助，增加财政的困难？ 从民办大学发展历史来看，政府对民办大学的财政援助一直都存在，沈阳市的第一所民办大学——盛京大学在1985年创办时，沈阳市政府就向该校拨了5万元作为启动资金，后来盛京大学迁到新民市，新民市政府又承诺每年给予20万元的经费支持。
