一、引言 按照新制度经济学家诺斯的分析，制度分为正式制度与非正式制度。其中，成文的、由权力机构来保证实施的制度称为正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商业合同等；而一些不成文的制度就是所谓的非正式制度，如习俗、传统、道德伦理、意识形态。制度变迁则是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度替代、转换、交易与创新的过程①。林毅夫将制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是国家在追求租金最大化及产出最大化目标下而通过政策法令实施的变迁，后者是人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁②。 在高等教育内部，同样存在着一系列的制度体系，如教育法规、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相应的，高等教育的制度变迁最为显著的情形就表现为教育思想的发展与确立以及重大教育制度法规的颁布。前者主要由非正式教育制度积习而成，从变迁的形态来看，体现为诱致性制度变迁；后者则是强制性制度变迁，是国家和政府常使用的一种自上而下的教育变革策略③。 高等教育评估作为当前保证我国高等教育质量的重要外部手段，近年来成为社会各界关注的焦点，并取得了积极的进展。作为教育制度的一个重要组成部分，在高等教育评估的发展过程中所形成的教育评估制度也包括两个部分：一个是与高等教育评估有关的思想、文化等非正式制度，另一个是与高等教育评估有关的法规、政策等正式制度。教育评估制度的萌生和逐步发展，同样也是制度变迁的过程。在教育评估产生和发展的过程中，如果教育评估制度由萌生达到了相对成熟和稳定阶段(或制度均衡状态)，那么就可以把这一制度的变迁过程理解为一种效益更高的制度均衡状态对另一种非制度均衡状态的替代过程。当然，从当前我国高等教育评估的发展现状来看，我国高等教育评估制度还处在探索阶段，高等教育评估制度达到成熟和稳定阶段还需要一个过程。 笔者拟采用新制度经济学关于制度变迁的理论框架，对我国高等教育评估制度(主要是国家或教育机构颁布的法律、政策等正式制度)的发展变化加以分析，从而为我国高等教育评估的制度建设提供参考。 二、我国高等教育评估的制度变迁 新制度经济学认为，当社会政治经济环境发生变化时会产生潜在的收益，如果这些潜在的收益无法在现有制度安排内实现，便会产生对新制度的需求；同时，也总会有些人或组织为了获取潜在收益而率先克服障碍、提供新的制度。从这个意义上说，制度变迁也就是制度供给满足制度需求的过程④。 从近20年来我国高等教育评估制度的发展脉络不难发现，我国高等教育评估制度的建立与发展是与我国高等教育体制改革密切联系在一起的。当经济体制的发展引发教育体制变革时，原来政府全面控制的高等教育管理体制就无法适应时代发展的需求，客观上要求政府把对高等院校的直接管理和全面控制变为间接管理和宏观调控。在这种情况下，高等教育评估制度作为政府间接控制和监督高等院校的一种重要方式和手段就应运而生了，以实现高等院校自主化、民主化、科学化管理。 1、高等教育评估制度的准备阶段(1978-1984)。 从十一届三中全会到《中共中央关于教育体制改革的决定》发表之前，高等教育体制改革处在“酝酿、启动”阶段。这一阶段的重点是改革原来高度统一的高等教育管理体制、扩大高校的办学自主权。具体的表现就是一系列的“放权行为”：把本应属于省级的管理权限从国家要回来，把“要回来”的权限中属于高校应有的自主权部分还给高校，以调整中央与省两级高教主管部门之间以及政府与高校之间的关系⑤。处于这一阶段的高等教育体制改革并没有明确提出采用高等教育评估等方式来转变政府的职能、实现宏观管理的思路，但政府逐步的改革与放权已经为高等教育评估制度的产生和启动奠定了良好的基础。高等教育评估此时处于“准备”阶段。 2、高等教育评估制度的启动与试点阶段(1985-1991)。 1984年，党中央的《中共中央关于经济体制改革的决定》突破了把“计划经济”同“商品经济”对立起来的传统观念。为了适应经济体制的转变对教育体制改革的需求，1985年党中央做出的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了我国教育体制发展的总体方向，具体的改革点在于“加强政府宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。政府对教育的管理要逐步从原来的全面控制转化为运用立法、拨款、政策指导等方式加以调控。同时，《决定》提出：教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估。国务院在《关于第七个五年计划的报告》中也指出：要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评估和监督制度。以此为标志，高教评估在实践和制度上开始启动和进入试点阶段。 1985年，原国家教委颁布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，全面布置了高等工程教育评估研究和试点工作，首次提出建立我国高校评估制度。此后，原国家教委委托北京、上海及机电部、煤炭部等部门及地区，进行了本科评估的试点工作。评估活动涉及4个部、4个省市、87所高校。评估范围包括以本科教育为主的办学水平评估、专业评估、课程评估三个层次。
