近几年，农村村党支部委员会和村民委员两委“一肩挑”，成了出现频率较高的语汇。各地政府逐渐接受了这一制度化的举措并将其付诸实践。本文通过对中西部5县10O多个农村的调查，辨证地看待实行两委“一肩挑”后存在的问题。 “一肩挑”存在的问题 问题之一：村支书多兼任村主任，未举行民主选举或选举走形式 一些乡镇为开展村里工作，总喜欢用自己能控制的人。由于村支书直接接受乡镇党委领导任命，其较“听话”，关系与乡镇领导融洽，“并且在后来的村民自治实践中由于受到村庄人事安排的挑战、行政管理任务落实的需要以及利益连带关系，甚至更主要是乡村权力结构的一贯性，两者具有了不可逾越的亲密性”；而村主任由村民选举，由村民罢免或任命，其关系相对而言与乡镇关系较疏远，所以在实行一肩挑后，大多是村支书兼任村主任。 也有例外，一些村主任为保住“乌纱帽”，就动用足够多的资源去“买村支书”一职（重点是在乡镇）。在被调查的100个村庄里，90％都未召开过正式的村民大会进行所谓的村民选举，村支书就直接兼任了村委主任。有10多个村子虽然召开了村民大会，也就是走走过场，抱着箱子找村民为乡镇预先圈定的在职村支书兼任村主任“划道道”，选票早被人操纵了。 问题之二：硬性推行“一肩挑” 在所调查的100多个村子里，基本上属于硬性推行“一肩挑”，不考虑客观实际，一刀切。如某村原主任工作能力不错、责任心强，在群众中威信很高，但乡镇还是把他从村主任位置上“拉”了下来。村民说，“村主任下岗是因为乡镇里没有自己人。”更重要的是，“当上级利益与村民利益发生矛盾时，村支书常常自觉以上级代言人的身份做村民工作，不愿为村民利益‘得罪’上级领导，而对村民的困难和需要往往缺乏重视”。这似乎有违“一肩挑”的初衷。 问题之三：部分农民对“一肩挑”感到麻木 从调查的5个县的村民总体上看，村民参政议政的积极性相对较低，民主自治能力不高。有些村委会成了摆设或执行者，村民自治很难全面开展，村民选出的村委会也形同虚设，群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业冷漠。村民普遍认为，“谁当官都一样，都是给自己捞钱”，因而对村干部谁上谁下谁“一肩挑”、是否需要实行“一肩挑”比较麻木。调查表明，“一肩挑”后，村支书一人拿了两人的工资，实际还是只干了一人的工作，好多村山水依旧，面貌未改。 问题之四：失去制衡监督，助长腐败现象 实行“一肩挑”后，权力很容易失去制衡，而国家又没有出台完善的监督措施。调查中发现，某村在一个铝厂建设时，征用了不少农民的自留地。按国家法律规定，此款应该由征地方直接按国家补偿标准付给被征用土地的农民。然而村支书却未经村民同意，自作主张将这些被征用的土地全部收归村集体，自然征地款也归其支配。他把全体村民按亲疏远近、年龄大小、是否同宗同族、是否为外来迁移户分成三六九等，将本属于个别被征地农民的补偿款分摊在全体村民头上，而对于一些被征用土地的外来迁移户，“规定”需要在本村居住15年以上才可分享此笔款。也就是说外来迁移户即使土地被征用了，但在本村居住未满15年，也不能分享补偿款。该村为此在村支书的倡议下还举行了所谓的村民大会。土地未被征用的农民，当然不会对送到嘴边的“热馒头”拒绝，于是大会通过了全体村民分享这些征地款的决议，但条件是遵守上述标准。被征地的少数村民对村支书的做法表示不满，村支书则以《村民组织法》中规定经全体2／3以上村民通过则有效为由，压制了这些村民的请求，结果导致这些村民不断上访。分配的当年，村支书家里就买了汽车、盖了新房、装了电话、换了彩电等。 村支书“占山为王”，大事、小事一人说了算，必然导致腐败或做出有损党和政府形象的事。一些村民说，现在村干部专权，村民更难监督了，以前两委有矛盾，其实也是一种监督，现在“一肩挑”的结果是失去了监督。 问题之五：弱化农村自治组织功能，影响民主建设 《村民组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其职能是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。村主任作为村民自治组织的负责人，是村民自治的直接组织者，应由村民选举产生，这也是村民民主权利的主要体现。 让村支书兼任村主任，即使是由村民选出的，实质上又将回到党政不分、以党代政的老路上去，不但会使村支部和村委会性质、职责相互混淆，而且在具体事务上相互包办代替，不能体现村民自治的意愿。由于村党组织和村民自治组织之间的权限范围不明确，面对村民自治后农村基层管理工作中出现的新情况，一部分党支部书记，事无巨细均要亲自过问。这种一元化的领导方式，严重阻碍了村民自治的规范运作，使村级民主政治建设大打折扣。 最大程度地实现“一肩挑”，并不是要求所有的村都推行这一模式。要真正贯彻落实《村民委员会组织法》，把权利交给人民，让人民群众来决定是否需要“一肩挑”，谁来“一肩挑”。不应硬性规定比例，更不能一味追求高比例。实行书记、主任“一肩挑”，必须尊重法律，尊重群众的选择，坚持依法办事，体现选举人的意志。 “一肩挑”的结果必然使权力高度集中。因此，要建立强有力的监督约束机制，不断完善村民会议、村民代表会议、村务公开、民主理财、民主评议干部等制度，不断增强村务公开的透明度。做到集体决策、集体把关，将村支书置于集体监督之中，防止村支书独断专行；建立村务公开督察组、财务督察组、村干部目标责任考核组等机构，确保乡镇监督作用的发挥。
