一、乡镇撤并的做法和成效 目前，乡镇机构改革涉及乡镇撤并、乡镇政府职能转变、乡镇内设机构调整等方面的内容。但是，从历史的角度看，作为行政区划调整的乡镇撤并，又相对独立于乡镇机构改革。上世纪90年代，各地就开始自发地进行了乡镇撤并。为了做好这项工作，民政部等七部门下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》（民发［2001］196号），要求乡镇行政区划调整工作要坚持实事求是、稳妥有序的原则。据此，各地有计划、有步骤地开展了乡镇撤并工作，通过深入调查论证、科学制定乡镇撤并方案、精心筹划、严密组织实施，注重解决如下基本问题：转变乡镇政府职能，综合设置乡镇内设机构，精简乡镇行政编制，整合事业单位；妥善安置分流富余人员；做好被撤乡镇政府驻地集镇的管理和服务工作；尽力化解乡镇债务，妥善处置被撤乡镇的固定资产。 总体上讲，乡镇撤并取得了明显的成效：精简了机构，改善了干部结构，提高了办事效率；降低了行政成本，减少了财政支出，减轻了农民负担；调优调强了中心镇和重点镇，推动了农村城镇化建设；资源配置得到优化，一些乡镇特色经济逐步形成。 二、乡镇撤并暴露或引发的问题 乡镇行政区划调整取得了明显的成效，但由于宣传、认识和配套工作不到位，也存在不少问题。 1.对新形势下乡镇机构改革认识不足、定位不准。少数地方领导以为乡镇撤并就是简单地搞机构的撤撤并并、编制的增增减减和人员的进进出出，没有在转变政府职能、转换工作机制、改进工作方式上下真功夫。一些地方未经批准，自行将上级机构编制委员会批复的领导职数作了调整。有的擅自调剂乡镇行政编制到县级以上机关使用。有的在安置分流人员时纸上谈“兵”，做文字游戏。 2.乡镇设置规模难以把握。乡镇撤并要求“适度”，但如何才是“适度”，以人口为标准？以面积为标准？以经济总量为标准？人口过少的乡该不该撤？面积过大的乡该不该划小？尽管鉴于地区间差异太大，只提一个指导性意见是比较稳妥的做法，但是“标准”的模糊导致乡镇设置规模很难把握，随意性大。 3.乡镇数量仍然偏多、规模偏小，建制镇的布局不尽合理。开展农村税费改革试点工作以来，乡镇行政区划虽经几年的调整精简，由于基数太大，建制数量仍较多，乡镇平均管辖人口少、管辖面积小仍然是一个普遍性的现象。调查中，基层干部和群众普遍反映乡镇撤并还有很大的余地。前些年，作为城镇化发育程度重要标志的建制镇布局不尽合理，多集中分布在乎原及其周边。近年来，停止撤乡并镇，影响了经济发展。 4.乡镇内部机构编制设置和职能转变亟待加强。撤并乡镇虽然壮大了乡镇规模，优化了乡镇布局，减少了乡镇数量，但乡镇内部机构和职能的调整亟待加强。特别是如何按照市场经济规律的要求，搞好机构改革，合理设置内部机构，精简分流富余人员，科学划定县、乡、村的职权关系，切实转变乡镇政府职能。乡镇工作人员的工作思维转变不大，仍然是消极被动地应付上级的工作任务和群众的生产生活要求。很少积极主动地上门为群众提供服务，很少积极主动地履行维护社会治安等公共管理工作。 5.乡镇政府驻地的选定引发矛盾。在乡镇撤并中，群众对撤并乡镇没有意见，对撤并多少也不很关心，群众关注的是政府驻地设在哪。绝大多数区县在实施乡镇撤并的过程中，没有出现过群众因办事难或因孩子上学问题而上访的情况。但少数被撤乡镇场镇上的二些个体工商户却因经济利益受损，在乡镇政府驻地的选择上，出现过群众集体上访。尽管只涉及个别乡镇，但是在化解矛盾中确实费力不少。 6.个别地方出现管理服务弱化、群众生产生活不方便的情况。乡镇撤并后，由于撤并前工作做得不细、不深，或是由于有撤并后对干部安置不到位和便民利民服务不周全，个别县级党委、政府和相关职能部门忽略了对被撤乡镇，特别是对边远乡镇的有效管理，淡化了切实为农服务的意识，配套服务措施未跟上，群众反映政府公共服务不健全，办事不方便，出现群众行路难、就医难、入学难等问题，有的地方还发生了群众集体上访。 7.财政体制不利于被撤并乡镇。现在新农村建设中，不少国家、省、市实施的财政扶持项目，如通乡公路、乡镇卫生院、乡镇文化站、基层畜牧防疫站所、乡镇派出所、司法所等建设项目，精简乡镇富余人员补助标准差额，转移支付资金，上级政策的支持等，都是按乡镇撤并后的乡村布局拨款，从而导致谁撤并乡村越多，谁在分配资金上就越吃亏，挫伤了各地开展撤并工作的积极性。 8.人员难分流。许多乡镇市场发育程度不高，市场经济发展水平较低，个体和私营经济不发达，农村中介组织数量少，经济实力不强，因而人员分流渠道少、难度大，特别是站所等事业编制人员分流难度大。一些地方虽然按照核定的编制进行了竞争上岗，但富余人员得不到有效的分流安置；有的地方虽然千方百计进行转岗分流，但还是财政供养，甚至在一定时期内还要增加财政支出。 9.被撤销乡镇政府驻地固定资产难处置。受固定资产本身条件的限制、市场购买力的制约和相关政策不配套等因素的影响，乡镇撤并后，一些被撤销的乡镇政府驻地的固定资产，特别是原办公用房产等难以变现，得不到有效处置，处于闲置状态。长此以往，因得不到有效的管理和合理利用，将导致国有资产的流失浪费。
