2000年以来，加拿大政府从公民的需求出发，推行了“以公民为中心”的涉及联邦政府、省政府和市政府等各个层面的政府公共行政改革。改革取得了很大的成功，得到了国际社会的广泛承认。并且，一些改革的经验和成果也成为了其他一些国家行政改革的标杆。① 本文对加拿大行政改革的战略选择、具体做法等方面进行分析和介绍，以期对中国行政体制改革提供一些启示。 一、加拿大行政改革的战略选择：“以公民为中心的公共服务” 一个国家行政改革的战略选择对这个国家行政改革的方向、具体做法和改革效果有着举足轻重的意义。加拿大行政改革寻找到的突破口是公民，从这个突破口来寻求公共行政改革的战略。加拿大政府选择了“以公民为中心的公共服务（Citizen-Centred Service）”作为主要战略，围绕公民的需求和方便公民接触政府来提高公共服务水平。 加拿大行政改革的战略强调以“公民”为中心，是以“公民”的需求作为行政改革的方向，而不是简单地以“顾客”为中心。加拿大政府这种特定的战略选择是在对英、美等国家的以“顾客”为中心的公共行政改革所带来的一系列问题进行反思和研究基础上产生和发展起来的。将顾客这个概念引入公共领域是英、美等国家的公共部门借鉴私人部门管理经验和成果的结果。但是，事实上公共部门管理和私人部门管理是有很大区别的，市场机制的作用并不完全适用于公共部门。同样，私人部门的“以顾客为中心”的服务原则也不能照搬到公共管理领域。这是因为： 第一，政府的“以顾客为中心”的战略违背了政府的基本性质。政府具有公共性，政府应当考虑公共利益，政府的公共政策过程应当是一个从公共利益出发并进行集体选择和努力的过程，但是“以顾客为中心”的原则往往是从顾客的利益（并且往往是顾客的眼前的、个人的利益）出发来制定和执行公共政策，这二者之间有时是矛盾的。只有以“公民”代替“顾客”才有可能使得这个过程的公共性得到真正体现。正如一些加拿大学者所认为的那样，以顾客为中心必然会导致公共部门的自愿奉献精神，和社会共同体的认同等这些有效政府的基石一起失去。② 第二，“公民”既有权利也有义务，而“顾客”在很大程度上只有权利没有义务，顾客比公民有更多的要求和更少的顺从。公民不仅仅是政府公共服务的对象，他们也是纳税人，是民主社会框架中权利和责任的承担者。而顾客常常认为自己对公共服务提出要求是理所当然的，不一定需要去平衡和考虑公共利益。公民的需求常常代表公共利益，他们常常有共同的目标，而顾客是独占的。 第三，在实践中，公共部门常常感到疑惑究竟谁是它们真正的“顾客”，他们困惑于自身的使命，甚至迷惘于自身的合法性基础。例如，加拿大监狱的工作人员困惑于究竟是被关押的犯人是他们的“顾客”还是监狱围墙之外的加拿大人；移民局的公务员不能确认他们的顾客是努力寻求进入加拿大的人还是现在的加拿大公民；中央政府机构公务员疑惑是不是他们的顾客就是中央各个部、内阁、内阁委员会等中央机构，如此等等，不一而足。③ 第四，“顾客”这个概念是建立在将市场机制引入公共管理领域的基础上的，但是，应当看到“市场”也是有缺陷的。市场是迄今为止发现的最好的资源配置机制，但是这个概念如果不恰当地使用也会变得很危险。用市场来配置资源并不适用于许多社会公共资源。例如，对于一些公共资源如教育、卫生保障等不能仅仅以最高出价者作为服务的提供者，这里还需要考虑和平衡公共利益。④ 第五，从“顾客”这个角度出发进行公共管理往往会导致重视眼前的、短期的利益，而相对忽视了长期的、整体的公共利益。掌握公共权力的人应当有他们的职业责任和道德责任去判断公民需要什么，怎样做才能从根本上有利于公民，才能保护少数人的利益免受多数人的暴政，才能有利于公民的整体利益而不是“顾客”的个别利益，才能有利于长期利益而不是仅仅着眼于眼前利益。 因此，加拿大政府认为，公共部门的服务提供应该是“以公民为中心”的。公共服务机构的每一次行动都是塑造政府形象的过程，通过这些行动，公民可以形成对公共机构的有效性和民主政府的潜在能力的积极的或是消极的印象，这既是对公共服务部门的挑战，也是公共服务部门的光荣。它提醒公务员，他们的服务对象是公民，公民对自身权利的自豪感和民主信念能够通过公务员的公共服务活动来得到加强或者削弱，从而激发公务员内心最深处的动力。⑤ 二、加拿大政府对公民满意度、需求和期望的研究：“公民优先”系列调查 由于选择和强调“以公民为中心的公共服务”的行政改革战略，因此，加拿大政府首先需要了解公民对政府公共服务现状的满意程度、公民对公共服务的期望等问题。为此，加拿大政府组织了一系列的调查研究，具体说，主要有三次大的调查，分别是1998年到2000年的“公民优先”（Citizen First），2000年到2003年的“公民优先2000”（Citizen First2000）和2003年开始的“公民优先3”（Citizen First3）。加拿大政府在这些调查的基础上进行了行动导向的系列研究，并用这一系列的研究成果来指导行政改革，为行政改革提供理论基础。
