房地产业的可持续发展和宏观调控

      1 导语

      自1998年新一轮以住房商品化为主要目标的房产改革以来，中国的房地产业得到了前所未有的发展，不仅成功走出了90年代初期投资过热所带来的短暂萧条时期，而且克服了1998年亚洲金融危机所带来的负面影响，成为中国经济发展的一个重要推进器。随着中国成功地加入世贸组织、大量外资的投入和一系列改革的深入，房地产业在进入21世纪之后继续呈现出蓬勃发展的态势。但是伴随着房地产业的迅猛发展，由于政策设计缺陷和房地产市场不健全所带来的一系列问题也日益凸显。虽然房地产业作为国民经济重要组成部分，为国民经济快速、健康、持续发展作出了重要贡献，但是房地产业在推动经济发展的同时，也消耗了大量的资源。因此走可持续发展的道路是房地产业发展的必然选择，然而在目前的客观条件下，市场又不会自发地推动行业朝着可持续发展的目标前行。所以，必须充分依靠政府宏观调控的力量，借助法律的、经济的和行政的手段，来推动房地产业朝着可持续的方向发展。

      2 房地产业非可持续发展的成因

      虽然可持续发展战略是中国基本的国家发展战略，房地产业走可持续发展的道路也是一个必然趋势，但是这十多年发展的客观状况证明了中国房地产业发展所走的却是非可持续发展的道路。这种生态的非可持续性主要表现在房地产业发展主要是依靠对资源和环境进行掠夺式的开发来实现的。在发展过程中，房地产业往往采取的是对土地资源扩张式的开发、对能源等工业资源消耗式的使用等非可持续的方式来满足过度的需求。中国房地产市场发展不成熟、影响房地产业发展的制度安排不够合理、现阶段宏观调控政策存在偏差是造成这一现象的主要原因。

      2.1 房地产业非可持续发展的市场成因

      伴随着以市场化为导向的住房制度改革的进行，市场化已经成为中国房地产业发展的主要方向。通过市场来推动房地产业的深入发展似乎已经成为人们的共识。但是中国房地产业发展实践证明，市场在通过其高效的自发调节机制解决房地产业已存在的问题的同时，也是造成房地产业的非可持续发展的主要因素。

      首先，过于依赖单一的市场调节手段是导致目前房地产业非可持续发展的重要原因。造成这一现象的原因有两点：一方面，单一的市场调节手段无法解决“外部性”的问题。无论是土地资源的保护，还是对能源的节约利用，这种可持续的房地产开发方式都对整个社会发展具有真正的外部效应。但是对于房地产开发主体而言，这种外部效应没有办法单纯地通过市场调节内化为自身的经济利益，开发主体既不用为自己造成非可持续的后果付费，又不能从自己可持续开发的行为中获利。在这种情况下，选择非可持续的手段获取短期高额的利润就成了他们最优的选择。另一方面，单一的市场调节手段具有较强的滞后性。虽然市场能够通过价格杠杆对稀缺资源进行保护和有效利用，但是这种调节并不像经济模型中描述的那样能够在瞬间实现，它需要经历一个较长的时间。这种调节往往并不像支持者们认为的那么有效，对于土地资源这样较为特殊的资源尤其如此①。人们往往为了追求最大的市场价值而忽略了土地资源的生态适宜性。这样就出现了以生态价值换取经济价值，不顾生态效应的破坏式开发现象。

      其次，规范的房地产市场尚未建立，房地产业的发展过于短视是加剧房地产业非可持续发展的主要原因。虽然中国房地产业经过了十多年的发展，房地产市场已经初步建立并且迅速发展，但是由于不完善的外在制度和不成熟的内在制度的共同作用，房地产市场还远未规范，以追逐短期利益为目的的行为在房地产市场上泛滥。这种尚未规范下的短视经济加剧了房地产业非可持续的现状，在土地市场和房产市场上的短期行为尤其如此。

      最后，造成房地产业非可持续发展的另一个重要原因是当前过度的消费需求导致房地产业透支发展。过度消费的最直接结果就是需求大大超出了应有水平，使得供不应求的情况长期出现，进而促使房地产供给投入的加大，结果是大大超出了社会、经济、生态所能承受的范围，房地产业呈现出了透支发展的状况。房地产业的透支发展对其可持续发展的负面影响主要体现在两个方面。一方面，对总量的过度需求下的供给盲目扩大，加剧了房地产业对土地、能源、建材等资源的耗用，激励了短期投资行为，不利于房地产业的可持续发展。另一方面，透支发展的房地产业为了满足不断增长的消费需求，往往忽视了对影响房地产业能耗的建筑工艺等科技水平的提高。

      2.2 中国房地产业非可持续发展的制度成因

      可持续发展强调的是代际和代内公平、可持续、环境和发展的一体化的原则。而市场在解决公平问题方面具有天然的缺陷，在涉及代际公平的问题时尤其如此；对于追求环境和发展的一体化则更不是市场主体所追求的主要目标。因此，仅仅依靠市场无法有效地实现可持续发展的基本原则，一个良好的制度设计是实现可持续发展的基本前提。而良好制度设计的缺失正是导致当前房地产业非可持续发展的根本原因。它主要体现在土地市场的制度安排不妥、城市规划的刚性约束不强、节能保护政策激励不力三个方面。

      土地市场的制度安排缺陷是造成房地产开发过程中无法做到有效利用和保护土地资源的根本原因，是导致房地产业非可持续发展的重要原因。土地市场的制度安排缺陷主要体现在土地一级市场由政府垄断和土地保护“收益——成本”分担的不对等两个方面。这两个制度缺陷使得地方政府在房地产开发及土地利用过程中常常为了获利而忽视对土地资源的保护。

      城市规划对于控制城市规模、调节土地用途、均衡城市发展都具有十分重要的作用。然而在中国，城市规划在推动房地产业的可持续发展中却没有发挥应有的刚性约束作用。首先，各职能部门职能重合导致在城市规划的出台过程中“政出多门”。作为城市规划重要组成部分的土地使用规划和城市建设规划分属国土资源管理部门和建设管理部门，这种“政出多门”的直接结果往往是规划之间存在冲突，其结果自然是无法实现有效规划城市进而约束城市房地产业发展的目标。其次，各职能部门权责不清导致城市规划在实施过程中“执行不力”。由于职能重合导致的权责不清，使得各职能部门在实施各自规划过程中没有强力执行的激励，相互推诿成了一个常态，城市规划实施中所碰到的问题自然也就没办法得到及时的解决。“执行不力”的直接结果就是城市规划往往成了一纸空文，其刚性约束作用更加无从谈起。最后，无论是规划部门还是执行部门都没有切实地重视城市规划的刚性约束作用。没有将城市规划看作是一个指导和约束城市发展的有利杠杆，更没有将城市规划与推动房地产业可持续发展相结合。