行政体制改革的社会保障配套研究

      纵观我国历次机构改革，大多以不了了之而告终。究其原因，主要有两条：一是机构精简了，职能没有精简。在这种情况下，即使机构减少了，但由于作为机构设立的源头依据——职能没有减少，过一段时间机构还会膨胀起来，这是我国机构改革循环反复的重要原因。二是人员名义上减少了，而实际上并没有减少。由于涉及切身利益，增人容易减人难。为了完成上级下达的精简任务，较多地方大都采取了变通的办法。如以“下海”名义暂时分流，“断奶期”后又回单位；或直接将人员安排到二级单位，人员并没有实质性减少。人员精简是改革的难点已成为不争的事实。调查发现，主要原因是行政单位工资福利、社会保障等方面比较稳定，未来生活能够得到国家的有效保障，这也是各地财政供养人员越来越多的重要原因。因此，要想有效分流行政单位人员，成功推进行政体制改革，除了精简机构职能外，还需要在社会保障政策上进行改革。

      一、现行社会保障制度与行政体制改革不协调的方面

      （一）行政单位社会保障制度优越，不利于人员分流

      在我国，社会保障制度有两大特点：一是社会保障的范围较小。除行政、事业、效益好的企业单位人员有社会保障外，其他城镇居民和广大农民没有社会保障，政府对贫困人员及家庭只是实行社会救济，行政单位保障的优越性十分明显。二是社会保障政策存在较大差异。行政机关、事业单位、企业之间的社会保障制度都不同，其中行政机关人员的养老、医疗等享受的是国家全包制度，事业单位则实行国家保障一部分，单位承担一部分；企业实行的是企业承担一部分，个人承担一部分。因此，行政单位明显优于事业和企业单位。三是行政单位社会保障比较稳定。事业单位面临改制面向市场，企业单位受经济效益影响较大，只有行政单位的社会保障可随经济水平持续增长，未来生活可以得到有效保障。正是由于上述原因，在县乡经济效益不好的情况下，大量人员纷纷涌入行政单位，导致行政机关财政供养人员过多，人员支出占财政支出的比重偏大，支出结构不合理，事权无法正常发挥。同时，由于社会保障政策优越，行政机关人员在机构改革时，绝大多数不愿参加分流。

      （二）社会保障支出越来越大，行政成本高位运行

      一是财政供养人员规模较大，社会保障支出保持在较高水平。除日常工资福利支出外，养老、医疗等社会保障支出成为财政预算的一大块支出，占用了大量可用财力，导致行政运行成本居高难下。二是社会保障支出直接在财政预算中列支，不断加大着地方财政压力。众所周知，企业的社会保障资金主要来源于企业和职工，实行社会保障基金制度和现收现付制度。而对于行政单位，社会保障支出直接在财政预算中列支，与人员增加成正比例增长。如果财政供养人员没有控制，相对应的社会保障支出也会失控，最终的结果将会是随着经济增长，社会保障支出在财政支出中所占的比重将会越来越大，甚至可能形成一定规模的政府财政债务。

      （三）人口老龄化趋势加重，社会保障改革将不容回避

      根据有关资料估算，目前我国退休人员占在职职工的比例为20%左右，2010年将达到30%，2032年将达到50%，2045年将达到55%以上。因此，继续采取现行保障方式，将很难度过未来二三十年出现的退休职工老龄化高峰。而且，随着人口老龄化趋势加重，社会保障支出将对政府财政提出了更高的要求（见表1）。

      

      从表1可以看出，年龄在65岁以后每人用于医疗保健方面的费用将随着年龄增长出现成倍增长，这对于完全依靠国家财政预算列支的中国来说是一个新的严峻挑战。

      综上所述，改革现行的行政单位社会保障制度，既是针对现实解决社会保障制度存在主要弊端的需要，又是面向未来应对人口老龄化的需要。当前，行政单位社会保障制度是一个全新领域，相关问题值得认真探讨，相关经验可以适当借鉴，相关改革可以逐步推进。

      二、国外社会保障制度改革的成功经验及启示

      目前，主流社会保障模式有拉美模式和东亚模式。认真汲取这些模式经验和教训，结合中国国情，改革完善行政单位社会保障制度，有利于促进经济社会和谐发展。

      （一）拉美模式和东亚模式

      拉美的社保模式一般是指以智利为代表的南美国家以及墨西哥等中美国家在其经济发展过程中建立起来的社会保障体系。主要内容及特点有：(1)养老社会保障私有化，强调个人的自我保障。所谓养老保障私有化，是指将提供退休收入的责任全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休职工支付养老金义务。(2)社会保障的重点对象的特权和中间阶层，具有分层化、排斥性和非公正性。(3)拉美社会保障模式注重养老和医疗，对社会保障的其他方面缺乏重视。

      东亚地区的社保模式一般是泛指东亚的日本、韩国及中国的台湾、香港地区在其经济腾飞迈向现代化的进程中，吸收欧美社会保障制度的某些成分，结合本国或本土实际而建立的区别于欧美的、独具特色的社会保障模式。主要内容及特点有：(1)社会保障制度以社会保险为核心，其宗旨是“对疾病、负伤、生育、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担上寻求经济保障途径；对除生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高。(2)社会保障具有双重性：一方面要依靠政府的保障，一方面又需要家庭的保障。(3)社会保障的水平较低，覆盖面较小。(4)社会救助仍然是东亚社会保障的重要组成环节。