熊彼特(Chumpter,1919)曾经指出，对财政历史的研究能使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式”；“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，“所有的变化都会在财政上有所反映”。① 研究乡镇政府问题，就不得不研究乡镇财政体制，因为几乎乡镇政权的一切问题，都与乡镇财政体制有着直接或间接的关联。一般认为，我国财政体制经历了从中央集权“统收统支”体制，到行政性分权的“财政包干”体制，再到经济分权的“分税制”体制，以及目前正在建立的公共财政体制四个阶段。沿着财政体制的历史发展脉络，本文回顾了四种不同财税体制对乡镇政府行为产生的影响，以及乡镇政府如何因这种影响发生的行为模式转化与角色变迁。 一、统收统支时期：中立型政权代理人 建国初期，国家实行高度集中的“统收统支”型财政管理体制。1951年，政务院在《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中规定，财政、财力集中在中央和大区两级，县乡没有独立的财政。除将地方捐税等极少数零星收入归地方冲抵部分财政支出外，全国各地的财政收入均统一上缴中央，地方政府的开支均由中央核拨。随着大行政区的撤销和县级政权的逐步完善，到1953年政务院开始实行中央、省(市、区)、县(市)三级预算，实行“划分收支、分级管理”的财政体制，首次将乡镇财政预算列入国家预算范围。在此期间，虽然间或有部分地区建立了乡镇财政，但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡财政不是严格意义上的一级完备的财政，乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡(区)“公所”。 1958年，乡政府改组为人民公社，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，同年12月，中共中央和国务院发布了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对人民公社实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。在人民公社时期，虽然有些地方建立了“公社财政”，但是，建立在“政社合一”基础上的“公社财政”更是一种高度集权的“统收统支”体制，“公社财政”有名无实。② 在统收统支的财政体制下，地方财力十分有限，地方财政没有独立的预算，地方预算由中央财政部门统一负责编制和监督执行。地方财政收支标准由中央财政部门统一规定，对地方预算，中央每年进行逐项核定。因此，乡本身几乎没有什么机动财力。直至1980年代以前，我国乡镇还是一级报账单位，人员工资和办公经费均由县财政拨款。 与高度集权的“统收统支”财政体制相应，农村基层政权形成了公社、生产大队和生产小队“三级所有、队为基础”的人民公社政治体制。公社的主要职责是贯彻和执行国家下达的生产计划和生产任务，尤其是必须完成国家规定的粮食和农副产品征购和派购任务，同时监督、管理及协调下级位的生产、分配等其它活动。生产大队则协助公社监督、管理生产队的生产活动，进一步落实国的各项计划和任务。生产队则按国家指定的计划生产什么和如何生产。通过人民公社组织这种层层控制方式，国家权力史无前例地触向农村生产、交易和分配的方方面面，成为所有经济要素(土地、劳力和资本)的第一位决策者、支配者和收益者，公社在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者，③ 从上自下形成一个整体性社会结构。强大的行政监督使基层政权难以形成分利空间，“干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理身份，而不是来自他们的经营者身份，多数干部只能以其管理者身份所允许的方式——行政特权——分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限”④ 这种强行政控制的命令结构体系使乡镇政权无法拥有独立的利益，无法成为独立的“部件”，从而减弱它的独立意识和独立行动的可能性，缩小它权力运作的空间，但另一方面，这也使它自身不致陷入瓜分社区利益的旋涡之中，因此可以获得一种相对超越的地位。藉着这种超越的地位，它才有可能在社区内的利益纠纷中保持一种公正的立场，因而可获得足够的权威去有效地运用上级政府赋予的权力，摆平社区内的利益冲突。可见，在统收统支财政体制，基层政权被完全统合进整体性社会结构中，只是扮演了利益中立的起“上传下达”作用的“国家代理人”或“国家代言人”的角色。 二、财政包干时期：厂商型政权经营者 1980年2月，国务院颁布了关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定，由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，明确划分中央和地方财政的收支范围。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应当建立一级财政和相应的预算决算制度，明确收入来源和开支范围。此后财政部颁布《乡(镇)财政管理实行办法》，我国乡镇财政制度被正式确定下来。随着财政分配中“大锅饭”被打破，筹集预算外支出的全部任务交给了乡镇政府，即乡镇政府预算外支出的多少完全取决于其获得预算外财政的能力。乡镇政府在承受财政压力的同时，有了更大自主活动的机会和空间，乡镇政权自身的利益意识得到空前觉醒，开始具有了十分明确独立的经济利益和行为目标。
