在人们的心目中，土地乃万物之母，具有至高无上的地位，人类衣食住行无一不依赖土地。事实上，从历代王朝统治者南征北战，攻城掠地，到为新中国创建而“打土豪、分田地”，再到我国经济体制改革创设土地使用权，任何一次大的社会变革都离不开土地利益的考量。然而，人类从开发利用土地时起就存在着巨大的利益冲突：一方面，土地是自然生成之物，属不可再生资源；另一方面，随着人类社会的发展，人类对土地的需求却不断增长。尤其在人类征服自然的能力极大提高的今天，人们围绕土地利益而引发的冲突也日益剧烈。① 作为人们常见的土地开发与利用形式——土地非农化制度便是众多土地利益冲突中的一例。② 我国在土地非农化进程中出现了各方主体利益冲突的诸多问题：土地非农化范围不当扩大导致土地资源浪费严重、土地征收补偿费偏低、失地农民社会保障严重缺失、土地征收纠纷层出不穷等。如此严重的问题不能不让人重新审视我国的土地管理制度。总的说来，我国土地制度基本上发挥了应有的功效，但随着经济和社会的发展，其暴露出的问题越来越严重。本文将就我国土地非农化进程中的利益冲突、冲突之根源及衡平之策进行分析和研究。 一、利益冲突之表象 在我国土地非农化进程中，存在着政府与集体、集体与农民、政府与农民、政府与开发商、开发商与农民、开发商与集体等若干对对立统一主体。本文仅考察前三对主体，即政府与集体、集体与农民和政府与农民。 (一)土地非农化范围不当扩大，土地资源浪费严重 我国《宪法》、《土地管理法》中均规定征收土地须以“公共利益”为目的。然而，一些地方政府以加快经济发展和推进城市化的名义不当扩大土地非农化范围，大量征收土地，征地面积过大，动辄上千亩，甚至上万亩。城市规模盲目扩张，80％用的是农村集体土地。各类开发区、园区过多过滥，一些企业利用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目，变相圈地，对所征土地进行转手炒作，从中牟利。一些千方百计从农民手里低价征来的建设用地，却因征而未用而长年抛荒，造成耕地资源的严重浪费。 (二)土地征收补偿费偏低，截留挪用现象严重，农民遭受损失 在土地征收中，政府虽然也给农民一定的补偿，但其补偿不能完全弥补农民的损失。据统计数据显示，在2003年开始的土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费高达150亿元。③ 一个明显的事实就是不少地区征地规模已经远远超过了当地的经济发展水平和社会承受能力，一方面，拖欠农民巨额的征地补偿费；另一方面，当地工商业的历史现状及可预见的将来均无法提供足够的就业机会以解决被征地农民的生存问题。因此，这些地方征地对于农民来说就意味着三失，即“失地、失业、失所”，使他们变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民。 (三)失地农民土地保障丧失，社会保障严重缺失 城市化的推进与市场经济的发展，使得一部分农民完全脱离农业变成了工商业的从业者，摆脱了对土地的依赖。但还有大量的农民是农工兼业或农商兼业的兼业人员，另外仍有约30％的农民仍在从事种养业。土地依然是绝大多数农民特别是大龄农民的最基本的生存保障来源。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质和知识水平相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的劳动力市场，农民失地就意味着他们失去了最基本的生存保障来源。对于兼业农民来说，失地就等于割断了他们与土地的联系，他们便成了专业的工商业劳动者，他们一旦失业，离开工商业岗位，不仅很难重新上岗，而且已无法再回到土地上耕作；对于专业农民来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位；对于一些连基本的社会保障都没有的老年农民来说，农业收入则是他们度过晚年时光的可靠而有效的经济来源。质言之，土地是农民生活保障的最后一道防线，是农民抵御市场风险最稳定的经济基础。④ 而土地非农化恰恰是使农民丧失土地保障的最重要的根源。 与此同时，失地农民社会保障严重缺失。失地农民在失去了由于拥有土地和房屋而带来的土地保障权利之后，却无法享受与城市居民同样的社会保障。失地农民游离于“农民”和“市民”、“城市”和“乡村”之间，正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民”。⑤ 这就使他们成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，使他们面临着巨大的社会风险。这种社会风险实际上也是全社会的共同风险，更是各级政府的风险。 (四)土地征收纠纷层出不穷 中国社科院农村发展研究所有关课题组完成了一项对当前中国农村社会形势的专题研究，其结果证实中国农民维权重心正在发生改变。调查数据来源于多方。首先是通过对中央某媒体观众电话声讯长达半年的记录，研究者发现，在6万次(条)的信息中，“三农”问题居于首位，而其中所涉土地纠纷又为“三农”问题之首。曾经长期成为农村最大问题的费税矛盾则退居其后，仅占反映问题的1.9％。来自于其他领域的调查结果——中央某媒体的两万封观众来信、720名进京上访农民问卷调查、国土资源部等国家各大部委的专项调研数据也在不断证实这一问题。课题组同时收集了2004年以来130多起农村群体性突发事件，结果表明，其中87起是因土地引发的冲突。有关部门提供的权威数字还显示，2004年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，土地案例正在各省市反复上升。经过严密分析，课题主持者于建嵘断言：自2002年后，“土地纠纷”已经上升成为农民维权的最大焦点问题。⑥
