2006年2月21日中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式公布，制定了一系列支农、助农、惠农、富农政策，力图解决我国农民生活难、就业难、医疗难、子女教育难、法律救济难等问题。公共政策目标的实现依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更依赖于有效的政策执行。这些新农村政策能否达到预期的政策目标和政策效果，关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行，否则它们充其量只能算是一纸空文。 一、新农村政策执行 所谓新农村政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用人力、经费、信息和权威等各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将关于社会主义新农村建设的政治、经济、文化等各方面的政策方案付诸于实施，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。政策执行的目的是影响或改善政策对象。执行新农村政策是为了解决“三农”问题，发展农业，建设农村，富裕农民。可见，新农村政策的执行在整个社会主义新农村建设中占据至关重要的地位。 二、我国新农村政策执行中的突出问题 经过几十年的实践，我国各级政府逐步形成了一套具有中国特色的农村政策执行体系，有效地促进了我国农村经济的发展、政治的稳定和文化的繁荣。但是，作为新农村政策执行机构的基层政府 （即县政府、乡镇政府以及村委会）与中央政府之间存在信息不对称。在政策执行过程中基层政府与中央政府进行利益博弈，以自身利益为目标取向，采取与中央政府不合作的博弈策略，“上有政策，下有对策”，造成新农村政策的执行在某种程度上被扭曲，甚至背离了政策目标。一是“钻政策的空子”，自搞“土政策”，政策执行失真。全国取消农业税后，有的基层政府以红头文件的形式违规收费，致使农民负担反弹。二是“灵活变通”甚至是有意曲解原政策，政策执行走样。有的地方把新农村建设简单地理解为建“新村”，如火如荼地带动村民建别墅，结果适得其反。三是“欺上瞒下，选择性执行”。有的基层政府宣传解释各项新农村政策不到位，甚至出现刻意隐瞒新农村优惠政策的现象，使农民不了解国情；对于新农村政策执行情况，报喜不报忧，使中央不了解民情。“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”，积极执行对自身有利的政策，消极对待对自身不利的政策。四是“讨价还价，政策攀比”。基层政府在新农村政策执行过程中相互攀比，力争更多的政策优惠条件和政策执行资源，把政策执行变为自己牟取私利的机会。五是“敷衍了事，野蛮执行”。面对农民不理解、甚至是抗拒一些新农村政策，有些基层政府就耐心不足，没有做好说服工作，为敷衍上级，不顾农民的实际承受能力，动辄强制、命令，野蛮执行，甚至与村民产生暴力冲突，影响执行效果。 三、我国新农村政策执行中的制约因素分析 新农村政策的执行是一个复杂的活动过程，牵涉到诸多的动态因素，如人、财、物、时间、信息、管理技术、规章制度等，执行是否顺利有效，既受主观因素的影响，也受客观条件的制约。美国学者托马斯·史密斯认为：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境等是政策执行过程中所牵涉到的四大因素。本文试图以此观点初步分析我国新农村政策执行中的制约因素。 （一）政策本身的执行难度大是新农村政策执行障碍的基本因素 “制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善。”①新农村政策执行的失效还来自于政策本身的问题，主要表现在以下两方面：一是新农村政策问题本身的复杂性。政策实施的顺利与否，与其所要解决的问题的复杂性密切相关。新农村政策亟待解决的问题，诸如农民增收、农业产业化、农村义务教育、农村劳动力培训、农村社会保障、新型农村合作医疗、农村金融、农村基层民主等都是较为棘手、敏感，需要耗费大量的政策资源，直接涉及农民利益分配与调整。若是基层政府不能充分地认识并做好足够的准备，就有可能产生各种形式的政策阻碍。二是新农村政策涉及范围广泛。新农村政策以9亿农民为政策诉求对象，涵盖了政治、经济、文化等各个领域。农民的“散沙状”分布决定了中央政府不可能全面了解每一个农民的意愿，政策也难以得到每一个农民的认同和支持。 （二）政策执行主体的局限性是新农村政策执行障碍的主观因素 政策的合法化、合理化和科学化只是为新农村政策的有效执行奠定了基础，然而“徒法不足以自行”，要把观念形态的政策目标变为现实的政策效果还必须经过政策执行这一环节。而新农村政策的执行活动最终都要依靠政策执行机构和政策执行人员来进行。首先，基层政府的自利性，阻碍新农村政策的执行。“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关”。②公共选择理论认为，由诸多人组合而成的基层政府同样存在自利性，有其自身的行为倾向，难以做到绝对的“价值中立”。特别是面临财政困境时，其在执行新农村政策的过程中，往往趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方案或是采取屏蔽手段以推后甚至不予转达，试图从中谋取利益。我国政策执行模式主要是实验模式，即实验—总结—推广模式。基层政府为尽早出政绩，倾向于选择具有发展前景的地方作为新农村试点，并没有将新农村建设与扶贫结合起来。 其次，我国传统的政策执行体制面临挑战，削弱新农村政策执行的效力。政府处于公共权力的中心，既负责政策的制定又负责政策的执行，成为政策执行的唯一主体，而其他非政府公共组织和公众基本上被排斥在执行体制之外。这种由政府独揽政策执行权的传统政策执行体制遭到多元治理的冲击。再者基层政府基于利益的驱动，必然扩大行政规模，结果造成了机构臃肿、人员膨胀、开支庞大。市（县）政府在乡镇派驻大量机构，典型的现象就是“七所八站”，肢解了乡镇政府的职权，削弱了乡镇政府的管理职能和权威，导致政策执行机构条块分割、政出多门、职责不清、相互推诿、协调不畅，给新农村政策执行带来阻力。
