20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况和公民直接参与行政的程度。真正民主的公共行政是以公众的知情权为前提，以参与为主导，以监督为保障的现代政府治理模式。历史和现实都证明，如果没有公民参与，公共权力的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象。公民行政参与和信息公开密切相关，信息公开是公民行政参与的当然要求和必要前提，没有信息公开，公民的行政参与也仅是一句空话。从管理学上看，通过积极、主动的信息公开，可以有效提升民众对政府管理的认同程度，扩大民众参与度，增加政府与民众行为取向的一致性。 一、公民参与是现代公共行政发展的大趋势 公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。在西方，参与被认为是公民传递其利益要求的渠道，是社会不满情绪的有效释放机制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民参与既指政治参与，还包括行政参与。公民政治参与亦称“参与政治”或“民主参与”，一般认为是指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。萨缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊认为，政治参与“是指平民试图影响政府决策的活动”。公民行政参与是公民政治参与的当然内容，亦称参与型行政或互动型行政，是指行政过程中的公民参与。当今社会，已由同构型相当高、变化缓慢的单元化社会转变成异质性相当高、变化快速的多元化社会，民主是公众的天然权力，世界民主运动的新趋势表现为公民作为国家权利主体要求全方位地参与国家事务的管理，直接表达自己的意愿。而并不仅仅满足于过去的选举权、罢免权、复决权等参政方式。在现代社会生活中，社会公众积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它已经成为公共管理的基本原则和方法。行政参与是民主宪政对新时期行政发展的特殊要求。政府行政，是政府行使权力或履行义务过程中的活动。行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程。公民行政参与对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义，是建立良性的公民与政府关系的重要渠道，有助于行政民主性的增强，可以有效提升行政与公民之间关系的和谐度，参与的广度和深度体现了一国公共行政民主化和有效性的程度。从现代行政法的角度来分析，行政相对人参与行政程序的重要意义就在于，行政相对人参与是程序公正的一个重要因素，可以保障行政相对人的合法权益，使行政权的行使更具有正当性，在一定程度上有利于行政法规、行政政策的施行。公民行政参与的宪法或行政法基础是公民的行政参与权。行政参与权即公民依法参与国家行政管理活动的权利，具体包括：直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。公民行政参与的途径通常包括两种形态：一是在具体的行政过程中的参与，二是通过自己信任的团体组织与行政机关一同处理公共事务，甚至直接取代行政机关来行使具体的公共行政职能。行政参与贯穿于行政过程的始终，一般情形下，凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动，公民都有权参与，较为突出的是公民参与有着天然民主亲和力的行政立法(此处的立法是广义上的，包括行政机关制定的行政法规、规章、规定等行政规范的行为)、行政决策领域以及具体的行政执法和监督领域。 公民行政参与的历史，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。不过，直到20世纪中后期，公众参与才被广泛应用于公共行政领域，甚至改变了公共行政的运作模式——由行政主导演变为公民参与主导。自上世纪70年代以来，世界范围内的公共行政改革普遍体现出市场化、分权化、民主化、放松规制等趋向，它以公共行政权力的下放和外放为主要方式，以充分调动市场的力量为主要手段，充分展示了公共行政发展的基本走向——民主行政。民主行政是一种开放型的公共行政管理模式。如果说行政分权与制衡是民主行政的必要形式，那么行政参与则是行政民主的真正内容。行政民主是行政机关与行政相对人之间的一种良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。从西方政治实践看，新政府的产生，国家重大决策的出台，政府官员行为的评定，公民均可以一定的方式参与。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民参与正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。之所以如此，主要的背景是：第一，现代信息技术尤其是网络技术的发展和广泛应用为公民参与带来了前所未有的技术支持，有可能解决过去参与民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。信息技术的发展及其在行政领域的应用，一方面为扩大行政民主创造了良好的条件。因为以互联网技术为重要基础的电子政务具有多中心、开放式的特征，一些非政府公共部门、私营机构、志愿者组织和专家组以及普通公众，都可以通过电子政务平台直接或者间接地参与政府决策和其他政府管理活动。同时，它对社会公众独立、自主、平等、参与等民主意识的启发与培养也有着不可忽视的功能。第二，在知识经济和信息时代的今天，伴随着非政府组织(NGO)的广泛兴起，世界大多数国家和地区公民社会异常发达和活跃。公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相联的一系列社会价值或原则。公民社会与传统臣民社会的一个重要不同之处在于公民政治参与水平大大提高，从而有可能从根本上改变国家与社会、政府与公民的关系。公民社会的核心要素是各种非政府组织。从20世纪后半期开始，民间非营利、非政府组织以惊人的速度蓬勃兴起，形成了一场全球性的“结社革命”，无论是发达国家还是发展中国家，非政府组织的发展都非常迅速。随着公共管理实践正由传统的政府为本位的政府统治型向以社会本位的社会治理型转变，非政府组织在各国社会事务管理中地位和作用日显重要，公民开始越来越多地借助于自己信任的团体组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程。长期以来，公民参与以个人的参与为主，缺少社会层面大规模的组织参与。实际上，组织参与的影响更大，毕竟单个人的力量给国家权力形成的压力不如个人的联合。第三，现代国家，政府行政的职能不再局限于消极保障人民不受国家的过度侵害之自由的“夜警国家”，而在于要求国家相应地转向为公民谋取各种福利，提高生活质量的“福利国家”。这种性质的国家职能的实现必须接受公民的参与，听取他们的意见，获得他们的信息与信任。因为缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题，也很难从根本上对政府的服务质量形成有效的监督机制。因此，参与行政也是实现国家职能的需要。
