城市住房保障制度，是社会为市场中的弱势群体提供满足生活住房基本需要的福利性制度安排，是社会保障制度在住房领域的延伸。住房保障制度是用来解决公平问题的，因而具体制度设计的基本要求就是公平性。其公平性应当表现在以下几个方面。第一，按照困难程度决定获得保障的优先顺序。第二，按照困难程度决定获得保障的数量。越是困难的家庭受惠的程度应当越大。以上两点体现纵向的公平性。第三，相同境况的人获得的保障待遇水平应当相同。即住房状况相似的家庭应按同一标准同时或在较短的时间内获得相同的优惠待遇。这是横向的公平性。第四，困难较大家庭获得照顾后，其住房水平不应显著高于没有得到照顾或得到照顾较小家庭的平均住房水平。 一、现行住房保障制度中的不公平缺陷 我国现行住房保障制度主要有经济适用房制度（包括集资建房、配套商品房）、廉租房制度、住房公积金制度等，而经济适用房制度又成为住房保障体系的主体。以经济适用房为主体的住房保障制度长期以来不断受到质疑。全国性的住房保障制度改革目前正在酝酿，据报道，成型的规划思路是，住房保障产品主要由经济适用房、廉租房、限价商品房（中低价位普通商品房）三类构成。廉租房将提供给那些处在生活最低保障线上下的人群租住，并由政府财政给予相应补贴；经济适用房分为租赁型和销售型两类，租赁型的经济适用房主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群，销售型经济适用房则主要针对中等偏下的收入者；正在积极推进的“限价商品房”主要针对具备一定房产消费能力的人群和定向购买的拆迁户。 相对于其他城市，常州的住房保障供应是最公平的。表现在一方面廉租房供应力度比较大，另一方面更主要的是经济适用房把国家政策规定的中低收入家庭范围，界定为低收入家庭，又将低收入家庭中的住房困难户和特殊困难户，列为优先解决住房的重点对象。这样经济适用房在一定程度上变成了解困房。尽管如此，由于受现行制度框架的制约，仍然存在公平问题，其他城市住房保障体系公平方面的问题就更大了。 1.最困难家庭住房保障不充分，廉租房供应过少。廉租房制度保障对象为最困难家庭，应予优先保障。但目前1／4城市没有建立廉租房制度，已建立这一制度的城市也是标准过低，范围过小，廉租住房的保障面尚不足5‰，与较高层次的经济适用房相比，投入相差悬殊，满足不了住房特困户的需要。 常州市廉租房申请标准为低保家庭和特困家庭人均住房面积低于11平方米无力解决住房者。实物配租每人11平方米，租金补贴每人12平方米，每平方米12元。2006年实行了扩面，即人均住房使用面积低于11平方米，家庭人均月收入低于 420元，符合以下4个条件之一：享受2005年度慈善基金大病救助的家庭；烈军属家庭；市级以上劳模家庭；2004-2005 年已取得经济适用房准购证因经济原因无力购买的家庭，都可获得租金补贴，补贴面积为每人12平方米，每月每平方米8元。 这一较其他地区宽松的条件仍然难以圆满解决住房特困家庭的困难。由于前述4 个条件是很少一部分人，低于420元大多也不能获得补贴。按OECD标准， 贫困线为家庭人均收入在社会人均收入一半以下，按这一标准，常州市贫困线应为人均月收入608元，这不仅比280元的低保线、特困线，也比420元高出很多（美国人均收入低于平均数的80％就可申请住房补贴，为平均家庭收入37％以下的最低收入居民提供低租金的公有住房）。此外，仅以当期收入衡量生活困难程度，没有充分考虑因病、上学、事故等特殊原因致贫，没有考虑家庭存量资产多寡，没有考虑家庭人口多少，例如，对一口人补贴12平方米，不仅标准太低，而且租到这么小面积的住房也很难。按照我市民政部门的规定，每月总收入超过1120元的家庭是不享受最低生活保障的，而不能享受低保的家庭就不符合申请廉租房的条件。按照《经济适用房扩面申购的条件》规定，其家庭收入也不符合经济适用房的购房条件。显然，现行制度对困难群体的保障还是不充分的。 2.经济适用房制度使非最低收入者受惠程度超过最低收入者。多数情况下，经济适用房比市场上的价格低25％—30％，但对真正穷困的家庭来说，即使是房价再低些，他们也买不起。而买得起经济适用房的居民不大可能是真正（我市规定）的“困难家庭”（例如，收入必须比吕海娣一家还低才符合购买条件）。最需要帮助的是那些急需解决住房困难的贫困户，而宝贵的财政资源没有补给真正难以解决住房困难的人，常州是补给了偏低收入者，其他城市，包括没有廉租房制度的城市则是更多地补给了中等收入者。因此，经济适用房的财政补贴补错了对象，不利于社会保障体系的公平性。 一个较发达城市，得到一个80平方米的经济适用房起码获得财政补贴8 万元，而这个家庭至少能够拿出数万元至十数万元购房款或有能力按期归还住房贷款。如常州一次销售的经济适用房价格是每平方米1800多元，同地段商品房的价格已经在4000元左右，每平米差价2200多元，一个房差十多万。与此同时，收入更低、财产更少的，没有能力购房的人，或者什么也得不到，或者得到的很少。三口之家低保特困户住房少于36平方米才能得到差额补贴，即使1平方米也没有， 一年也只能得到5184元，且脱离低保状态就要停发。 除此以外，很多地方经济适用房售房者以权谋私、经济适用房大量流入弄虚作假实际并不缺房的投资者手中。常州虽然采取建管分离、公开操作、认真调查等措施，比其他城市公平得多，但弄虚作假的动力难以消除。 3.经济适用房制度使同等境况的人受惠程度相差悬殊。 现行政策规定经济适用房适用于中低收入家庭，设想中的租赁型的经济适用房主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群，销售型经济适用房主要针对中等偏下的收入者。有调查显示，常州仅低收入缺房户就近2万户， 而低收入者和极贫阶层占到人口30％左右，加上中等偏下的收入者，人数就更多了；由于各种原因，住房困难户还会不断产生出来；无户籍移民人口终将提上日程。我国经济适用房的开发投资目前仅占住宅投资的5％左右，不可能满足适用范围内所有人的需求。 即使把适用范围大大缩小也是如此。 在这种情况下，福利补贴只能采取抽奖式。正像一位中签者乐不可支地说，“我中了政府大奖啦！”一旦享受了经济适用房，就形成了既得利益，不能随着家庭生活状况的改善而退还。这就使中签者与非中签者之间形成了极不平等的待遇。由于经济适用房在实践中出现了面积较大等问题，这种不公平就更严重。而追求公平的社会保障制度绝对不应采取抽奖式。
