由著名经济学家吴敬琏研究员引发的“全民低保”大讨论，把我国正在着力构建的覆盖城乡居民的最低生活保障再次推向了舆论前台。虽然强力支持实行“全民低保”者和极力反对者偏执一词，然毋庸置疑，这些讨论必将对全面建立和逐步完善我国的最低生活保障制度具有广泛而深远的影响。 “全民低保”，较为完整的表述应是：凡是我国公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。直白的解释则是：“全民低保”等于城市居民最低生活保障（简称“城市低保”）加农村居民最低生活保障（简称“农村低保”）。表面看，“全民低保”事关13亿公民的基本生活保障，所涉资金庞大，管理难度很高，大有超越国情国力之嫌。然深究进去，不难发现，就当前而言，实现“全民低保”，重点是全面建立农村低保制度，难点是建立稳定的资金筹措渠道，着力点是加大中央政府的支持力度。 一、实现“全民低保”的重点是全面建立农村低保制度 1.城市低保制度基本实现应保尽保。早在上世纪90年代初，我国就开始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立了低保制度。特别是2001年下半年以后，由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度提高。截至2006年9月底，全国城市居民最低生活保障人数达2227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说， 经过十多年的努力，我国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。 2.农村低保制度建设取得重大进展。我国对农村低保制度的探索，实际上还早于城市。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革的影响，此项制度建设一直进展缓慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在我国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实的基础。 党的十六大以来，尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性普遍被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3 个直辖市和浙江、广东2省，且这一状况维持了较长时间。2004年以后， 发展态势有了明显变化。当年，福建、辽宁、江苏3省出台了相关文件，建立农村低保制度的县（市、区）达到了1206个；2005年，新增了吉林、四川、河北、陕西、海南5省， 建立此项制度的县（市、区）总数增加至1534个；2006年前11个月，又有内蒙古、黑龙江、山西、河南、江西、甘肃、湖南、山东、重庆9省（自治区、直辖市）加入了“已建”行列，建立农村低保制度的县（市、区）数则达到了1791个。目前，全国已有22个省、自治区、直辖市出台了全面建立和实施农村低保制度的政策文件，享受农村低保待遇的人数达1262余万人，月人均保障标准70余元，1至9月份人均补助差额41元，1至10月份农村低保支出达到28.5亿元。 3.中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场。目前，全国未全面建立农村低保制度的省（自治区）有11个，全部处于中西部地区；未建立或全部建立农村低保制度的县（市、区）有1401个，85％在中西部地区。可见，中西部地区将成为未来农村低保制度建设的主战场。 特别需要指出的是，在中西部地区全面建立农村低保制度，并不是平地起高楼。事实上，中西部地区所有县（市、区）已全部建立了农村特困户救助制度。只要把上述地区现行的农村特困户救助制度平稳过渡为农村低保制度，我国“全民低保”的目标就基本实现。 二、实现“全民低保”的难点是建立稳定的资金筹措机制 1.新增低保资金缺乏保障是中西部地方政府不敢作为的主要制约因素。建立农村低保制度是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重大举措，且对此已成共识。问题是，欲把现行的农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，新增低保资金没有稳定的来源是中西部地方政府须直面应对的现实问题，也是他们至今为止不敢主动作为的主要制约因素。大家知道，由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，多数情况下都需要地方财政增加投入。因为，农村特困户救助制度类似于传统的定期定量救济，地方政府可视财力弹性调整其保障人数和保障水平，使之框定在政府财力许可的范围内。可一旦实行了农村低保制度，在现有筹资渠道不变的情况下，地方政府就需要面对以下两方面的挑战：一是保障人数增加导致的资金需求压力。与农村特困户救助制度不同，农村低保制度的唯一“门槛”是农户家庭人均收入低于当地农村低保标准。只要农户条件符合，政府就有责任和义务给予应有的救助。从各地的实践看，由农村特困户救助制度过渡为规范的农村低保制度，其保障人数都会有一定程度的增加，中西部地区的增幅还可能会更明显些。二是保障标准提高引致的资金需求压力。统计显示，截至2006年9月底，全国1791个已建立农村低保制度的县（市、区），人均月保障标准为70.3元。同期，全国1401个实行农村特困户救助制度的县（市、区），人均月保障标准为41.2元，前者比后者高出29.1元。换言之，若要由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，地方政府每人每月平均需要新增投入29元。这对财力本已拮据的中西部地方政府来说，是个不小的压力。 2.中央财政尚未安排农村低保资金是制度建设难以实质突破的关键所在。建立国家与地方财政共同分担机制，无疑是实现农村低保制度财政可持续的制度保障。然实际情况是，现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金。经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。正因如此，在社会普遍关注和政府意志明显增强的形势下，中西部地区各级政府仍不敢冒然推进农村低保工作，致使这些地区的农村低保制度建设难有实质的突破。
