中国县乡财政体制改革问题，不是一个简单的撤销某一层级财政的问题，而是一个如何进一步提高地方性公共产品和公共服务效率的问题。 关于中国县乡财政管理体制改革问题研究的成果主要包括：（1）分税制与县乡财政困难。多数学者认为，上级财政财权上升、事权下放直接导致县乡财政的困难。其中有的认为，中央财政集中了过多的财力，有的则认为是省以下财政体制改革不到位所致。（2）关于乡镇财政走向问题的研究。农村税费改革之后，乡镇财政收入减少，县级财政集中了部分事权，许多学者因此认为乡镇财政应该虚化。但也有的学者认为，中国八亿农民仍然需要乡镇财政提供公共产品和服务，乡镇一级政府比县级政府更能了解地方百姓的偏好，主张仍要发挥乡镇财政的作用。一般认为，一级政府应该有一级财权，但有的学者则认为，从国际经验上看，未必如此。（3）关于乡镇财政状况的调查。赵树凯对10省（区）20乡镇调查结果显示：当前乡镇财政状况具有很高的贫富分化程度，但总体上看，多数乡镇财政很紧张。这些调查多数是对乡镇财政收支状况的调查。（4）关于县乡财政制度创新问题的研究。阎坤认为应该通过制度创新，促进县乡财政问题的解决。张晓波等对地方治理在农村公共产品提供中的作用进行了研究。（5）关于具体公共产品和服务提供的研究。马国贤等对农村义务教育问题进行了跨省调查，并提出了相应的对策。 本文将在已有研究成果的基础之上，透过公共选择视角，围绕县乡财政的合理定位、县乡财政所提供的公共产品和服务的质量、县乡财政体制创新等问题进行分析。 一、县乡财政的合理定位 现有财政体制中，县乡财政属于基层财政。县乡财政体制何去何从，在很大程度上取决于政府的功能定位。改革之前，计划经济下的政府是全能型政府，政府从理论上说是无所不包的，不仅提供公共产品和公共服务，而且还提供了大部分私人产品。县级财政以及公社财政（乡镇财政的前身）在整个财政体系中，是在配合上级财政完成各种任务的，不具有相对独立的地位。人民公社作为多种功能的混合体，还担负着大量生产任务。无论如何，当时的基层财政即使遇到困难，由于事实上存在的财力困境往上转嫁机制，最终的困难也就体现为中央财政的困难。 与经济市场化改革配套，财政分权改革的推进，客观上扩大了基层财政的权限。在1994年之前，相对于地方财政而言，中央财政处于更为困难的境地。1994年分税制改革之后，财权的向上集中，事权的向下分散，在一定程度上导致基层财政的困难。与此同时，基层财政的相对独立，基本上切断了中央财政与上级财政的全面输血机制①。 根据回应型政府假设，中国各级政府都能对民众的意愿作出回应。民众通过各种各样的形式表达自己的意愿。在有限型政府假设的前提之下，基层政府从理论上只是负责提供地方性公共产品和公共服务，民众自己提供私人产品。基层政府筹集财源的正规形式收入可以有乡镇企业收入、工商税收收入、农业税收入、各种符合法律要求的正规收费，而当正规收入无法满足需要的时候，非正规收入如乱集资、乱摊派、乱罚款等逐渐成为基层政府的收入来源。当然，非正规收入的出现也有一个过程。当1980年代乡镇企业发展势头较好的时候，许多地方政府依靠乡镇企业得到充分的财源，而当乡镇企业发展碰到困境的时候，一方面，乡镇企业不能给地方政府提供财源；另一方面，地方政府还可能背上沉重的债务负担。在这样的条件下，地方政府必然要另辟财源，通过非正规渠道获得收入。一度，政府预算内收入、预算外收入和制度外收入三分天下。非正规收入在保证基层政府正常运转上发挥了一定的积极作用，因此，其存在的合理性虽然一直遭受非议，但是，它的生命力依旧非常的顽强②。 在全能型政府之下，基层财政的问题在基层得到了掩盖，最终传递到中央财政，各种力量推动的结果是中央政府自上而下的财政改革。而在有限型政府之下，基层财政困境直接迫使基层财政想方设法解决问题，直接推动了自下而上的财政改革，而当改革未能进行的时候，地方政府就会面临各种各样的债务负担③。中央政府正在采取措施，如取消农业税、增加转移支付、增加义务教育支出等，减轻基层财政的负担，但是，从公共选择的视角来看，最为根本的是立宪选择，形成财政制度选择的规则。（布坎南，1992，中文版） 基于以上考虑，县乡财政问题的解决，首先要对县乡财政进行合理定位。县乡财政应该提供什么样的公共产品和服务，某些重要的公共产品和公共服务（例如义务教育和公共卫生服务）的外部性应该如何测算，地方财权、财力和事权应该如何配套？县乡财政内部还存在一个科层组织问题，即如何在县乡财政之间形成有效的激励机制，保证地方性公共产品和公共服务的提供④。 二、县乡财政提供的公共产品和公共服务的质量现状形成的机理 已有研究成果多关注县乡财政收支对比关系和县乡债务问题，而忽略了县乡公共产品和服务提供质量问题的研究。实际上，简单地讨论县乡财政收支平衡问题是不够的。我们更应该关注的是，在财力约束下，人民如何才能享受到质量尽可能高的公共产品和服务。从回应型政府的假设出发，经济发达地区对地方性公共产品和公共服务的要求较高。这不仅仅体现在数量上，还反映在质量上。例如，同样是提供九年义务教育，经济发达地区与落后地区在数量上没有什么差别，但是，“九年”背后的质量则可能是天壤之别。义务教育提供所需的硬件（校舍建设、教学设施等）和软件建设（教师素质等），发达地区远远超过了落后地区。基础设施建设也是如此。
