建设公共服务型政府是人类社会进入发达阶段的必经环节,而公共服务型政府的建设则离不开公民参与,二者可谓一个问题的两个方面。那么,我国公民参与同公共服务型政府建设是什么关系?我国公民参与及公共服务型政府建设的现状如何?还存在些什么问题?如何推进我国公民有序参与,促进公共服务型政府建设?这些问题就是本文要探讨的。 一、公民参与是建设公共服务型政府的重要保证 创建公共服务型政府是由西方发达国家首先发起的。20世纪80年代以后,随着资本主义国家社会经济的发展,公民对政府提供的公共产品的质与量都提出了更高、更新的要求,要求政府不只是要管理好社会公共事务,更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下,西方的理论界适时地进行了理论创新,针对马克斯·韦伯的官僚组织和传统管制型政府的弊端和困境,以公共选择理论和新制度经济学为基础,提出了新公共管理理论和公共服务理论。同时,在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮,其最终目标就是为了塑造公共服务型政府。 我国一些发达地区在建设服务型政府方面起步也比较早。例如,早在2001年,上海市就从我国的国情出发,结合本地的特点,率先提出建立一个高效、精干的服务型政府,现在已卓有成效。随后,一些发达地区,如南京、重庆、成都等地也都从本地的实际出发,纷纷建设公共服务型政府。特别是2003年,党的十六届三中全会和十届人大二次会议都明确指出:“各级政府要以科学发展观为指导,全面履行职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更应完善社会管理和公共服务职能,提高政府的公共服务能力和水平”。嗣后,全国逐渐掀起了建设具有中国特色的公共服务型政府的高潮,纷纷打造“阳光政府”、“服务政府”、“责任政府”和“亲民政府”等。 什么是公共服务型政府呢?要探讨此问题首先要了解什么是公共服务。所谓公共服务,是指一种理念,一种制度,一种机制,一种服务方式,一种服务活动,一种政府评估检测的标准。而所谓公共服务型政府则是指在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以公民本位、社会本位为指导理念,以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从这一定义来看,公共服务型政府与公众参与紧密相连,离开了公众便难以实现其职能,从而失去了其存在的价值。例如,总体统筹规划层面如果离开了公众便难以作出科学的决策;特定领域实施层面、具体单位落实层面和相关工作人员的常规执行层面如果离开了公众便难以有效地提供公共产品和公共服务;需求回应性处理层面如果离开了公众的参与就会违背政府的服务宗旨,失去了政府存在的价值。 中国经过二十多年的改革并未建成公共服务型政府,而是建成了一个经济建设型政府。经济建设型政府及传统的管制型政府与公共服务型政府的本质区别有三点:一是政府的核心职能不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的核心职能是从微观上发展经济;而公共服务型政府的核心职能是提供公共产品和公共服务。二是政府的立足点不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的立足点是官本位、权力本位、政府本位;而公共服务型政府的立足点是民本位、社会本位、人民权利本位。三是政府的服务、管理过程不同。经济建设型政府及传统的管制型政府的服务和管理是居高临下的恩赐过程,公民主要是俯首贴耳地接受服务和管理,没有选择的余地;公共服务型政府则是在公民选择的基础上,与公民在互动的过程中提供公共产品和公共服务。因此,在当前的公共服务型政府建设中,当务之急是增强公民的政治参与。 第一,公民有序参与是促进政府转型的催化剂 首先,公民参与有利于政府转变传统的立足点。所谓公民有序政治参与,是指一般公民以合法的形式,通过制度化的渠道,有节制地参与政治生活和影响政治决策的过程。在中国,现代意义的公民政治参与,始于孙中山先生提出的“民族、民权、民生”的三民主义。但公民有序政治参与只是在新中国成立后党的领导下才真正实现,特别是党的十一届三中全会以后,我国公民政治参与进入了新的发展阶段,呈现出参与主体的自主性、参与内容的多层次性、参与渠道多样化的特点,使参与步入了有序发展的轨道。 传统政府即官僚政府是排斥民主行政,否定公民政治参与的。韦伯很早就指出:“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能,就向批评界隐藏它的知识和行为。”① 而公共服务型政府则要实施民主行政,推进公民有序政治参与。民主行政可以在政府同社会大众之间建立起一种机制,它能够协调或矫正政府行为同公民大众意愿之间的关系。因为,为了体制的正常运行,政府必须连续不断地从社会上获取信息、补充新的力量,否则,政治体制就难以持续运转。公民政治参与恰好能解决这一问题。因此,逼迫政府不断确立民本位、社会本位、人民权利本位的观念。 其次,公民参与有利于推进政府与公民在互动的过程中提供公共产品和公共服务。新公共服务理论认为,公共利益应该是共商共同价值观的结果,政府不仅要确保公共利益居于主导地位,政府还要与公众双向互动,共同治理社会,共同合作提供公共产品和公共服务,民主行政自然成为公共服务的基本依据。各国服务型政府建设的实践也表明:看一个服务型政府的民主化程度,不仅要看代议制的发展状况,更要看行政民主化的发展状况,还要看公民参与行政的程度。服务型政府的民主化宗旨是使公民参与到行政过程中,要求普通公民参与包括行政决策的所有过程。公共服务型政府实质上是公民与政府共同合作的产物。公民通过政治参与,表达自己利益和价值分配的意愿以及目标选择,并对政府进行各种监督,从而形成对权力的有效监督和制约。在社会主义制度下,政治参与这种功能显得尤其重要。