尽管没有确切的统计数字，但至少上万个组织在美国首都华盛顿拥有游说机构。② 游说是西方民主政治的润滑剂，协调着立法、行政及利益集团复杂的利害关系，其渊源可以追溯到詹姆斯·麦迪逊的思想，即“派别对政治的作用正如空气对火的作用”。③ 说客大致分为利益集团的职业助手和为客户推动某项议题的职业说客。利益集团可以游说议员和行政官员，提供竞选捐款，在选举中投票，影响公众舆论。④ 为发挥影响并赢得理想立法的游说对国会是有帮助的，它为议员与民众的联系提供了渠道。尽管名称不同，说客可以界定为“被利益集团指定为代表，向政府施加影响，使公共政策符合该集团利益的人。”⑤ 一 美国政治中的游说功能 在美国，游说是联系立法者和利益集团的桥梁与纽带。利益集团影响决策者的行为被称为“游说”，它是美国多元政治中的常见现象，源于利益集团的代表在国会等待议员时的情况：他们站在国会走廊，等待出入议会大厅的议员，以图向他们申诉立法要求。⑥ 说客从事的游说活动是指所有那些为达到接触目的而进行的联系，包括准备和计划这些活动及与其他人员的游说协调等。在美国立法界首次有案可查的“游说”一词的使用是在1808年。 美国是世界各国中游说最盛行的国家，仅1999年说客为在国会山推销客户立场就花了大约14.2亿美元。⑦ 目前华盛顿有2.7万名登记注册的说客，⑧ 代表着能够想象的各种利益。⑨ 游说以“立法第三院”著称，足见其参与和影响的重要性。在国会几乎每个问题都有相应的利益集团。一旦有议案提出，许多集团都试图影响政策决策甚至议程本身。除了提供立法建议外，这些集团还积极采取行动措施。（10） 实现集团利益的手段之一就是通过职业游说，因为宪法规定的请愿权利意味着公民和集团能够为公正或特殊待遇向政府提出吁求。在政府保证请愿权利的情况下，游说权也得到保证。而立法者看重的在于说客的专长和筹款能力。（11） 影响立法的游说必须有法可依，即第105届国会在1998年修改通过的要求游说登记的《游说公开法》。 利益集团从早期开始就卷入到美国选举活动中。自1930年代以来，华盛顿的游说组织在数量和种类方面都有很大发展，这与联邦政府权威向新领域扩展相伴而生，特别是社会发展极大地影响了它们在国会选举中的作用。游说集团的形成是由于越来越多的组织聘请退休议员和前政府官员的结果，他们现在并且一直随着立法和选举政治而活动。（12） 这些集团掌握着庞大资源，通过游说在立法过程中发挥影响作用。面对强大的游说攻势，人们有理由担心美国是由特殊利益集团控制而非人民掌握权力。根据法律，收费说客必须向国会登记并定期报告客户情况、游说内容及游说的大致开支。美国说客联盟也有一套道德法则，包括警告说客必须诚实可信，不许违反规则或唆使官员违规。然而，任何规则都有可能被扭曲或规避，人们总能找到漏洞。（13） 难怪人们把游说看作运用不当手段，以国家利益或公共福利为代价，牟取私利的行为。（14） 但游说的支持者认为，只要有关游说立足于对可靠信息进行分析之上就不会有问题。游说作用主要表现为阻止危害性政策出台的否定性力量。考虑到国会决策过程的分散性，要阻止对己不利的政策通过，远比动用庞大资源推动一项政策更简单。 游说过程基本是沟通过程，说客的工作是研究如何有效沟通以接近决策者，而通向国会的道路并不受限制。在华盛顿，议员们总能在繁忙的日程中抽出几分钟与来访者聊上几句，正如一位说客所说，“当你希望实现自己的目标时就到餐桌旁与他们结识”。（15） 说客经常出现在有议员参加的午餐和招待会上。一般来讲，利益集团明白议员对他们的要求很重视。得到立法听众的便利与在司法或行政部门获得听众的困难形成鲜明对比。总统和高层官僚机构与多数选民都相当隔离，而国会尤其众议院一直向选民和利益集团敞开倾诉的大门。但不同的人对同一件事会有不同态度，任何大量阅读国会听证记录的人都有这样的印象：多数议员只想听自己愿意听的证词。说客通过鼓励选民写信、发动公关活动及与其他集团联合等微妙复杂方式接近目标，尤其是发动负责有关问题的委员会成员的选民施加压力。但游说活动更多地发生在国内政策方面。2005年6月初，因工资水平低备受争议的沃尔马公司，雇佣了全国餐饮业协会首席说客李·卡尔帕普尔（Lee Culpepper）作为新任立法事务总监，（16） 以便更好地对付人权组织特别是议员对其劳工关系的指责。沃尔马公司向每州议会发信，为员工健康福利政策辩护。在美国利益集团政治盛行情况下，事实上没有一家企业在聘请说客方面敢于怠慢，如果不是力争游说收益最大化，至少防止被人暗算。 在首都有人亲自出面做特使，一般可以给予利益集团更大的优势，使说客能够争得决策者有限的时间和关注焦点。利益集团影响政治的游说方式通常有三种：对决策者直接游说；通过中间人游说；以及保持沟通渠道畅通以待急需时使用。直接游说是较为传统的集团政治参与手段，通过集团成员与政府官员直接联系影响美国政治决策。越来越多的利益集团还采用间接游说的方式影响美国政治，包括媒介宣传、结盟、提出立法创新、复决议案、抵制某种立法以及示威等。保持沟通渠道畅通则是日常性游说方式。美国的选举制度也有利于利益集团参政——通过向候选人捐款和投票扶植与集团持有相同政见的人。游说需要有接近议员的途径，这种途径并不均等。正如非政府组织主导决策过程那样，如果围绕有关政策的竞争不对称，那么致力于一些特定目标的集团只能遭遇象征性抵制。（17） 正是由于有利于企业利益的资源不对称性，组织良好并善于表达诉求的集团能够得到国会更多的政策倾斜。 游说技巧很重要。正如一位知情者所说：说客把说服立法者相信选民支持自己看作工作目标，要保证自己观点被听到的最好方式是在拜访议员时带选民一起去。说客接近议员的方式有多种，包括社交、提供竞选捐款，以及因提供准确有效的信息而闻名。（18） 他们重视那些站在自己一边或至少没有做出决定的议员。这表明时机选择很重要：首先不能太早，应在议员决定立场之前推动；但也不能太晚，太晚了议员已有承诺。议员拒绝提前做出承诺，或许是希望了解选民想法后再亮明立场。通常人们会听到反对和支持的两派说客信誓旦旦地扬言要赢得议案投票。（19） 总之，游说成功的基本要素是在恰当的时间把准确的信息传递给合适的议员。（20） 但说客最好对自己的事业有真诚信念，议员怀疑那些只推销观点却不相信自己立场的游说者。多数说客认为贿赂是危险游戏。意识形态立场摇摆者如果能被一方贿赂，同样能被另一方拉拢，因此不能成为安全投资对象。
