国际非政府组织参与人道主义救援的基本路径

      20世纪90年代以来，全球性公共问题不断涌现，局部动乱和自然灾害频仍使国际社会对人道主义救援的需求日益增多，国际非政府组织在其中的作用也越发凸显。澳大利亚国际非政府组织在2004年印度洋海啸救灾中的参与行为，是国际非政府组织参与世界人道主义救援的典型代表。它在救援中所谋求的与本国政府、政府间国际组织、其位于受灾国的分支机构或当地非政府组织三者之间的合作，不仅有力地推动了救援实施，也反映出国际非政府组织参与人道救援的基本路径。这对正在努力建构负责任的大国形象的中国来说，有着重要的启示意义。

      国际非政府组织参与人道主义救援的三种主要路径

      关于国际非政府组织的界定，较为全面的是美国社会学家西德尼·塔罗提出的，“成员来自二个以上国家并具有国际性目标，通过与国家、私营行为体和国际组织间的经常性互动，主要为其它国家公民提供服务的非政府组织。”所谓人道主义救援，是指对那些遭受自然灾害，人为冲突或其他严重政治、经济或社会崩溃的人们所提供的救助。

      近年来，国际非政府组织越来越积极参与到世界人道主义救援行动中。在2004年末的印度洋海啸救援中，大量国际非政府组织参与其中，为救助灾民和灾区重建发挥了重要作用。其中，澳大利亚国际非政府组织由于历史悠久、运作成熟、行动规范，其行为较具代表性。下面以澳大利亚国际非政府组织在此次海啸救援中的运作方式为例，分析国际非政府组织参与人道主义救援的主要路径。

      据澳大利亚非政府组织的联合协会澳洲国际发展委员会统计，参与印度洋海啸救灾的澳大利亚国际非政府组织有近30家之多，包括澳大利亚红十字会、澳大利亚凯尔、明爱协会、关心难民会以及澳大利亚基督国际复明会等。其参与方式主要有三种。

      通过澳大利亚国际发展署与政府密切合作。在印度洋海啸救援过程中，澳大利亚国际非政府组织非常重视谋求同澳大利亚政府的合作。隶属于澳大利亚外交外贸部的澳大利亚国际发展署是沟通澳大利亚国际非政府组织同政府官方发展援助的桥梁，专门负责管理澳大利亚政府对外援助项目。在澳发署看来，与有着丰富紧急人道主义救助经验、信誉良好的非政府组织合作能够最大限度地提高救灾效率并确保基本生活物资的全面发放。在印度洋海啸救援中，澳大利亚国际非政府组织获得来自澳发署的善款总计达1200万美元，全部用于灾区的紧急救助和灾后重建。获得拨款最多的是澳大利亚红十字会，共获得500万美元，全部用于在印尼、斯里兰卡、印度和泰国等地，向受灾民众提供食品救济、医疗服务、公共卫生用品，掩埋遗体，心理支持等。

      与政府间国际组织紧密协作。以联合国为代表的政府间国际组织历来是全球紧急人道主义救助的中坚力量，印度洋海啸发生后，澳大利亚国际非政府组织同参与救援的联合国及其附属机构也进行了广泛合作。例如，澳大利亚救助工程师注册协会作为联合国的待命合作伙伴，向联合国粮食计划署、联合国联合后勤中心、联合国难民事务高级专署等3个联合国附属机构提供了8名后勤人员和7名工程师。澳大利亚明爱协会与联合国粮食计划署合作，向印尼亚奇省60000灾民发放922公吨食品。澳大利亚穆斯林救助与世界银行合作，通过世行的资助整修8个抽水站和90多个单项流量控制阀。

      依靠位于灾害国的分支机构或本土非政府组织进行救援。印度洋海啸灾区大部分属于发展中国家，海啸发生前国际非政府组织在那里已经相当活跃。在参与印度洋海啸紧急救援的澳大利亚国际非政府组织中，有相当数量的组织原本在当地就建有分支机构，对受灾地区的地形和灾民的情况十分了解；还有一些通过特定的援助计划早就同当地的某些本土非政府组织建立了良好的合作关系。这些活跃于当地的机构成为澳大利亚国际非政府组织成功实施灾区紧急救助的重要的本土资源。例如，澳大利亚凯尔就将筹措的所有善款汇入其在印度、印尼、斯里兰卡和泰国的分支机构，其在灾区的紧急救助行动由澳大利亚凯尔和位于各国的凯尔办事处通力合作，项目实施由凯尔位于受灾各国办事处的成员负责，项目监督和审计则由澳大利亚凯尔负责。又如澳大利亚妇女国际发展机构与其在斯里兰卡汉班托塔和马塔拉两地的伙伴机构紧密协作共同培训创伤心理咨询专家，对近千名灾区妇女进行了心理咨询，提供社会心理和情感支持。再如阿希思救助这个小型的慈善机构，从1974年开始就与它位于印度坎亚库马瑞的阿希思农业培训中心关系密切。当海啸来袭时，双方能够迅速高效地判别出当地社区的基本需要，立即筹资购买了15艘替代渔船和相关设备，使周边区域的居民很快能重新就业。

      澳大利亚国际非政府组织在印度洋海啸人道救援过程中所采取的合作路径正是国际非政府组织有效参与人道救援，进而参与全球治理的基本路径。简而言之，为了实现对灾区进行人道主义救援这一治理目标，作为治理主体之一的国际非政府组织前往灾区，利用自身快速、灵活和救助经验方面的优势与其它治理主体自发进行协调合作。它们的参与方式主要有三种。一是与政府紧密合作，通过政府特定的对外援助机构（如澳发署）筹措大量善款和物资广泛分发给当地灾民。二是充当联合国及其附属机构在人道救助中的得力助手，辅助联合国进行赈灾物资的调配分发、灾区基础设施的重建以及疫病的防治。三是依赖其位于受灾国的分支机构或当地非政府组织展开紧急救助，使这些国际非政府组织参与的人道救助能最大限度地贴近灾民最迫切的需要，具有极强的针对性。显然，同其他多个治理主体（国家、政府间国际组织、本土非政府组织）密切协作以达到治理目标的实现，是国际非政府组织参与人道主义救援，进而参与全球治理的基本路径。