“东向”政策是印度外交政策在20世纪90年代初面临国际形势急剧变化时产生的一次重大调整，旨在摆脱印度在冷战时期自我设定的界限，在重新确立独立外交政策框架的努力中，寻求新的目标。关于该项政策的出台背景，以及实施的条件与原因，已有众多分析强调了其经济目的，而且该政策出台的时机与印度的经济改革差不多是平行的，因而更突出了印度要通过恢复和强化与东南亚国家的传统联系，为建立更开放的经济创造条件。但在实施该政策的十余年中，其经济意义似乎并不如其设计者设想得那么成功。例如，从1991年到2006年，印度吸引的外国直接投资前10个国家中，只有新加坡一个东南亚国家，而且仅处于第7位①。与此同时，“东向”政策在印度外交中的地位却得到了空前的重视，成为印度对外战略的一个重要组成部分。有印度学者认为，“东向”政策使“印度得以摆脱了次大陆和东南亚之间人为设置的政治壁垒，现已进入了该政策的第二阶段，为印度自独立以来的外交战略开启了一扇大门，即跳出严重限制印度战略选择的次大陆政治局限。”② 如果这个观点可以成立的话，“东向”政策的目标似乎有越来越偏重地缘政治和战略选择的导向。本文试图从这个角度分析该政策的实施进程及对中国的意义。 “东向”政策的两个阶段与效应 印度“东向”政策起始于冷战结束后国际体系格局经历重大震荡的时期。作为苏联的准盟友，印度的外交政策在苏联解体后面临着重新确定方向的挑战。当时的国际体系已经呈现出延续至今的特征，即美国成为一超独霸的超级强权，与其他国家的实力差距急剧扩大。但令人感兴趣的是印度当时的外交政策调整并没有把美国作为“重中之重”，而是以印度所处的地缘特点出发，提出了超越南亚次大陆和印度洋、走向东南亚的目标。将东南亚作为“东向”政策的主要地域目标成为该政策实施第一阶段的特征。 关于印度在此阶段为何要把外交政策调整的目标首先锁定在东南亚，有众多分析都指出了印度的地缘战略需要，以及印度与东南亚国家的传统联系，使这种调整在策略上比较具有可行性。与此同时，由于“东向”政策出台之际也正是印度经济改革启动之时，因此，经济发展方面的必要性也得到了强调。如印度已故资深外交家J.N.迪克西特所指出的那样，当“东向”政策启动时，“重要的西方工业国和日本在东盟地区的经济涉足之深，使该地区成为一个催化的媒介，通过它，印度可以获得投资和技术。印度与东盟加强联系的经验也显示出，对印度的投资、建立合资企业及促进贸易，东南亚也是一个日益重要的地区。”当然他同时也指出了“东盟的战略和政治重要性对印度来说是不容置疑的。地处印度东南的东盟国家的政治和战略形势必然影响印度的安全环境。正如今天的发展所表明的那样，这些国家处在印度与亚太地区贸易通道的关键位置上。”③ 不过，印度对东南亚的地缘重要性的认识是与冷战结束后的国际形势密切联系的。有一个历史细节可以说明为何印度在早期相当忽视东南亚。1961年，当美国主导建立的“东南亚条约组织”与“中央条约组织”相继成型后，尼赫鲁曾主持过一次印度驻东南亚国家使节会议。会上印度驻当地的外交官对政府的东南亚政策纷纷提出批评，强调该地区在地理、历史、文化等方面对印度显然具有极大的重要性，印度应更关注从印度支那和缅甸延伸到菲律宾的广大地区，而不是冷淡对待，印度的现行政策是自我孤立的政策，不符合印度的战略利益。对此，尼赫鲁当时做了一个“简明”的回应，“不要指望印度与‘那些可口可乐政府’周旋。”④ 尼赫鲁把被美国网罗进“东南亚条约组织”的国家列为美国的附庸，因而拒绝与它们建立密切关系，这个态度与后来印度成为苏联“准盟友”后东南亚国家冷淡印度的立场是相辅相成的。冷战的终结使尼赫鲁当年定下的带有强烈意识形态色彩的政策完全失去了方向。尽管尼赫鲁领导的印度并不是共产主义阵营的一员，但他的泛亚洲主义理想与美国的冷战战略也确实有相当距离。当世界体系在90年代初面临重大变革时，应当说东南亚国家的根本性质并没有改变。改变的是印度的外交战略思维，促使这种改变发生的则是形势。新的形势使印度对其国家利益的构成以及在国际体系中的地位有了新的认识。 冷战结束后，印度在对外战略上面临的最大挑战是如何认定自身在以美国为首的国际体系中所处的地位。当年的泛亚洲主义理想与印度积极倡导的不结盟运动虽然有助于印度建立起自我认定的大国地位，但在两极格局中，印度的大国地位从未得到认可。在这种形势下，印度转而追求的是在次大陆和印度洋的主导地位，并在与苏联结为“准同盟”的基础上，全面推行某种形式的地区强权政策，这在冷战时期是很明显的，包括印度在这个时期的对巴基斯坦政策，印度在印支半岛问题上的立场，以及印度在苏联入侵阿富汗后所持的暧昧立场。这种政策的代价是印度必须进一步疏远与其有着传统联系并有着相当影响的东南亚。印度在冷战时期奉行的地区强权政策是否有助于提升其在国际体系中的大国地位呢？答案应该是否定的。与苏联的“准同盟”关系尽管在印度推行地区强权政策时发挥了支撑印度的作用，但与此同时，印度在某种意义上也沦为大国争夺的布局对象。冷战结束对印度而言，国际环境是否更有利于印度朝大国地位迈进呢？这要看印度采取什么样的对策。“东向”政策正是在这样的背景下提出的。印度需要摆脱冷战时期给其外交政策留下的阴影，选择东南亚作为突破口有着充分的理由，正如印度总理古杰拉尔在1996年所做的一次演讲中指出的那样，“历史和环境的组合力量干扰了（印度和东南亚之间的）密切关系。尽管我们做了很大的努力企图走得更近，但殖民主义和冷战在印度和东南亚之间设置了人为的障碍。”⑤ 冷战结束使印度的独立外交政策重新获得新的地位，自然也为扫除印度与东南亚之间的障碍创造了条件。
