2004年11月，美国总统乔治·W.布什在阿根廷参加第4届美洲国家首脑会议期间，受到了来自民众的强烈抗议。这是自1958年时任美国副总统的理查德·M.尼克松在委内瑞拉被愤怒的民众投掷石块以来，美国政府高级官员在拉丁美洲受到的最差的待遇了。在委内瑞拉总统乌戈·查韦斯和玻利维亚总统候选人埃沃·莫拉莱斯的鼓舞和煽动下，数万名民众举行集会，谴责美帝国主义和已遭搁浅的美洲自由贸易区计划。布什会受到强烈抗议，事先并非毫无征兆。在他出访前夕进行的民意调查显示，53％的南美洲人和87％的拉美“意见领袖”（Opinion Leaders）对美国总统表示反感，这使得布什成为有史以来最不受欢迎的美国总统。2000年至今，对美国持反对意见的拉美人数量增长了1倍以上，其所占比重从14％上升到了31％。而在墨西哥、阿根廷、巴西和智利等拉美主要大国，这一比重还要高。① 去年，美洲国家组织（OAS）中，首次出现了美国所支持的秘书长候选人落选的情况。同时，由于拉美各国的领导人对扩大自由贸易持怀疑态度，11月的首脑会议也无果而终。 2001年“9·11”恐怖袭击发生之前，布什总统曾宣称西半球将成为美国外交政策的重点。但在袭击发生之后，所有事情都让位于反对恐怖主义的战争，而这个恐怖主义是以伊斯兰原教旨主义为核心的。由于同这场冲突没有直接关系，拉美在美国外交政策中的重要性降到了最低点。美国与墨西哥和智利等主要拉美盟友关系的好坏，也完全取决于它们是否支持美国发动的阿富汗和伊拉克战争。② 美国外交重心的突然转移，使拉美处于美国全球战略的边缘位置，并使人产生“布什总统对拉美缺乏连贯外交政策”的印象。 拉美没有受到来自伊斯兰恐怖分子的威胁，并不意味着该地区一切运转良好。相反，贩毒、犯罪、社会暴力、政治无能、持续贫困和不断加深的不公正现象等复杂问题，正对拉美民主构成日益严重的威胁。但是，正如之前美国总是透过“冷战”这一被扭曲的“棱镜”解读拉美的社会和经济问题一样，如今美国又面临着透过反恐战争解读这些问题的风险。 传统安全威胁的消失 当前危及美国西半球利益的威胁，以及在可预见的将来可能出现的威胁，已经与美国在冷战期间或冷战之前几十年所面临的传统威胁大不相同。自1823年发表“门罗宣言”以来，美国在拉美最关注的问题是阻止其他势力在美洲（部署武力）的军事存在并因此而获得威胁美国本土的能力。 冷战期间，苏联是美国的主要对手。但是，对于将常规军事力量部署到拉美而言，苏联所具备的能力微乎其微。苏联唯一能做的是与该地区意识形态类似的政府联合，以求获得一席立足之地。因此，美国在拉美地区的安全重心便是阻止左翼政府上台执政，以防止其向苏联敞开进入拉美的大门。古巴是这一潜在问题的典型体现：古巴在1959年革命之后转向苏联，成为一个与美国长期敌对的国家，1962年导弹危机时更对美国构成直接威胁。此后直到冷战结束，美国对拉美的政策可被精准地概括为“不能出现第二个古巴”。 冷战结束后，这一传统安全威胁消失了。全球的主要势力都没有在拉美部署敌对军事力量的意图和能力。中国在近年来扩大了与拉美的贸易联系，寻求从拉美进口原材料，以满足其经济快速增长的需要。中国对拉美的进口额在1990年只有15亿美元，到2004年时已增至近220亿美元（尽管对中国的出口只占拉美总出口额的4％）。仅2004年一年，中国对拉美基础设施、能源和矿业发展的投资就达8.89亿美元。③ 在经济联系日渐增强的同时，中国与拉美国家之间的关系也得到加强，但还没有任何迹象表明这些关系的发展会对美国的安全利益构成挑战。④ 拉美国家本身也不会对美国安全构成实际威胁。尽管美国与古巴的关系一直处于敌对状态，但古巴对美国造成的威胁已消失殆尽。失去苏联的经济和军事援助后，古巴不得不削减军事力量，将其向境外部署军力的能力降至最低。虽然古巴军队仍然强大而令人敬畏，但却已成为一支国土防卫型的军队。值得注意的是，美军南方司令部司令班茨·J.克拉多克将军向众议院军事委员会提交的2005年现状报告（Posture Statement）中，只在讲到美军关塔那摩监狱的管理问题时才提到了古巴。⑤ 传统意义上的叛乱在20世纪60年代的拉丁美洲和80年代的中美洲时常发生，如今也已非常少见，只有哥伦比亚的游击队仍在频繁活动，试图通过武力推翻国家政权。20世纪80年代至90年代，拉美向民主化的转变已经将叛乱这种斗争形式边缘化为一种政治策略。当持不同政见者可以通过民主途径表达他们的不满、并组织他们的追随者时，武装暴力便不再是一种有吸引力的选择了。事实上，过去的几十年拉美发生的主要叛乱中，大部分的起因就是各国的独裁政府不允许民众自由宣传社会和经济改革。在大规模国内冲突的受害者中产生的厌战情绪，已成为一种强大阻碍，使武装斗争得不到广泛支持。 “非传统的”安全威胁 冷战时期担负的传统任务逐渐消失，使拉美军方和美军南方司令部出现了一次认同危机。共产主义威胁已经不存在了，他们还有什么存在的理由呢？⑥ 确切的回答就是重新定义“安全”的含义，并确定一系列新的“非传统的”威胁：禁毒、反恐，以及最近出现的来自“激进民众主义”的“威胁”。 这些非传统威胁包括一些跨国问题，尽管其中有不少涉及安全问题，但并非产生武装冲突的最初原因。2003年，美洲国家组织在一次安全特别会议上通过了一项声明，概述了美洲安全面临的主要非传统威胁，包括犯罪行为及其导致的公共安全缺失、贩毒、恐怖主义、健康和环境危机、大规模杀伤性武器的扩散，以及贫困和社会排斥。⑦
