[修回日期：2007-08-06] 【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550（2007）09-0039-08 在近年来重大的国际危机管理中，欧洲联盟的作用日益凸显，这不仅直接影响了危机的化解过程，而且为冷战后国际政治和安全秩序的转型带来了理念、制度和行为规范的启示。与此同时，一体化建设中的困难也在一定程度上制约了欧盟的危机管理能力，将它置于观念创新和制度改革的持续压力之下。因此，研究欧盟危机管理的“例外性”无疑有助于我们深入理解超国家主义与民族主义在当代欧洲的兴衰交替过程。本文通过回顾欧盟国际危机管理转变在各个层面所面临的动力或局限，结合相关的一体化理论，对欧盟危机管理的现实条件、核心观念和制度变迁进行经验分析，并对其作为特殊的国际行为体的发展趋势及对中国的启示做出判断。 一 国际危机管理新趋向与欧盟的转变 传统意义上的国际危机是指“两个或两个以上的国家和政府之间在严重冲突中所发生的相互作用，这种冲突不是实际的战争，但却使人感到高度的战争威胁”。① 同时，危机的构成应至少包括“决策单位的首要目标受到威胁”、“可做出反应的时间大大受限”以及“事件本身的意外性”等要素。② 冷战结束所带来的国际政治版图变化不仅促进了各种行为体的力量消长（包括欧洲联合体的质量与数量），而且也给国际危机管理的传统观念和方式带来巨大挑战。 第一，国际危机的动因和形式发生变异，导致危机管理目标更加多元化，管理手段多样化。随着旧的两极国际体系及其高度对抗性斗争成为历史，世界大国之间的对峙与紧张态势大大下降，而国际军控领域的扩散与反扩散斗争、地区大国之间的冲突、中小国家因内部危机或战争而引发的地区动荡（包括种族屠杀和大范围的人道主义灾难）、国际恐怖主义事件对国际安全秩序的冲击等则取而代之，成为国际危机的主要表现。在这些危机的背后，无疑掩藏着大量地缘政治、经济、民族、宗教甚至文化的深层原因。③ 相形之下，一方面全球化极大地推进了国际政治、经济和安全网络的发展，另一方面这些网络也因多种危机变得更加敏感和脆弱。2001年9月11日所发生的针对美国的自杀式恐怖袭击事件在相当意义上证明了这一点，同时这一事件也促进了国际危机管理向多元目标、多边合作转变。消除危机根源、预防连锁事态成为具有战略意义的管理目标，危机管理过程因“关口前移”而更早地展开；同时，主要大国对危机管理的垄断作用有所下降，利用和集合国际体系力量达到有效管理成为新的趋势。④ 无论是近年来针对有组织的恐怖活动所建立的各种跨国界、跨领域、跨技术专业的国际合作网络，还是解决朝核危机和伊朗核危机的多边合作进程，都充分表明国际危机管理方式已经发生重大转变。 第二，上述变化及其影响使得参与国际危机管理的行为体增多。危机的“决策单位”已不再局限于主权国家，而是延伸到国际组织、地区组织、军事联盟甚至非国家/政府组织。⑤ 在2002～2004年的伊拉克危机期间，联合国、国际原子能机构、欧盟等均扮演过阶段性的角色。在解决近年来苏丹达尔富尔危机的过程中，非洲国家联盟的立场和作用直接影响了包括中国在内的国际社会的相关立场。⑥ 而在频繁爆发的阿以冲突中，巴勒斯坦的哈马斯组织和黎巴嫩的真主党则明显地成为危机决策的另一方。危机主体之间严重的非对称性不仅使当今的危机关系更加复杂，也意味着国际危机管理的含义大大丰富了。 第三，危机所带来的决策压力时间延长。一方面，由于信息技术网络的便利和大众传媒的发达，大多数国际危机都经过一定的前期“曝光”，不再“完全地出人意料”，因而决策者做出反应的时间也较前宽裕，压力程度相对减轻。⑦ 伊朗在纳坦兹和阿拉克秘密建造两座核设施的消息，最早是由《纽约时报》在2002年8月披露的，而国际原子能机构理事会对此做出正式决议则是在一年多之后了；⑧ 另一方面，国际危机事件，特别是那些因持续内乱造成大量平民流离失所、生命不保的人道主义灾难，经先进的传媒手段持续报道后激起公众普遍的同情和干预冲动，又给决策者带来旷日持久的心理紧张。⑨ 上述国际危机及危机管理的转型给欧盟带来的影响是多重的，并导致欧盟做出以下转变和调整： 第一，欧盟适时地改变了自己的危机观，认为后冷战时代的安全威胁是非单纯军事性质的，因此不能仅用军事手段来管理和解决危机。2003年出台的《欧洲安全战略》提出要用综合手段，特别要通过外交谈判、多边协商和推进国际规范等和平步骤解决国际和地区冲突与争端。⑩ 这些理念与美国的单边主义政策形成了鲜明的对比，对于抑制后冷战单极世界格局所导致的种种弊端、推进国际关系的民主化具有重要意义。（11） 欧盟还将危机管理视为输出其经济和政治制度，改善其周边安全环境，进而推进、深化一体化的机遇。2001年，前南地区马其顿共和国西北部安全部队与当地阿族武装之间发生冲突后，欧盟进行了数月的调停，使交战双方于当年8月13日达成《奥赫里德和平框架协议》。马其顿在该协议中承诺修宪、立法和结构改革，并优先发展与欧盟地区“更加紧密和趋同关系”。此后，欧盟通过增加发展援助、直接派驻维和军队（即欧盟历史上首次对外独立军事行动）和警察等帮助维持当地局势稳定，推动当局按协议实现诸领域的改革。2005年10月，欧盟又启动了帮助马其顿进一步改造内政司法系统的“配对计划（twinning project）”，拨出配套资金并派出警察顾问团，为当地机构改革、执法规范和行动标准等提供具体支持。国外的研究者认为，欧盟此举已经启动了将西巴尔干纳入欧盟的一体化进程。这种将集体安全体制的作用辐射到被管理者，增加其对欧洲观念和制度认同、向往的做法也是“干预性地区主义”的范例。（12）
