一、反扩散的定义 反扩散（counter-proliferation）是20世纪90年代初美国提出的关于军控与裁军问题的新概念，而国际社会中大多数国家一般仍采用防扩散（nonproliferation）的提法。二者之间最明显的差别在于前者强调先发制人，具有主动性和进攻性；后者则以预防为主，具有一定的被动性。从美国近十几年来的官方文件和学术刊物来看，反扩散一词已替代防扩散大行其道。它既能反映出美国军控与裁军政策的根本性转变，也能印证美国国家安全战略和对外政策的根本性改变。 根据美国的解释，反扩散包括发现与监视、准备遂行反扩散行动、进攻性行动、积极防御和消极防御等，其目的是“打败威胁使用或使用大规模杀伤性武器对美国、美军和美国盟友进行的袭击”。防扩散包括外交、军控、多边协议和出口管制等行动，其目的是“通过劝阻、阻止敏感技术、材料和专业知识的获取或分配来保证大规模杀伤性武器不被扩散”。① 在实际操作中，国防部负责制订反扩散战略，国务院负责制订防扩散政策。美国空军反扩散研究中心主任巴里·施奈德（Barry Schneider）曾形象地将防扩散和反扩散比喻为“外交官的天鹅绒手套”和“军人的铁拳”②，因为在强调防扩散时，表明仍存在着不扩散的希望，因此可借助条约、准则或项目等进行约束和规范，这主要是对武器扩散的现实和前景做出的一种多边的外交政策方面的努力；而在强调反扩散时，表明扩散即将、正在或已经完成，条约和准则已无济于事，唯一的选择就是采取更主动的措施，这主要是威慑、制裁和防御性措施（如反弹道导弹防御和使用生化武器的进攻），还包括在冲突中使敌人的大规模杀伤性武器“失能”或“被毁”③ 的能力，必要时可动用武力手段。 通过以上比较，可得出此定义，反扩散是指美国在防扩散努力一旦失败的情况下而采取的军事威慑、防御和打击措施，其政策重心在于加强研发对扩散行为和结果的发现和军事打击能力，以及与拥有大规模杀伤性武器及其运载工具的对手发生冲突和对抗时的防御和进攻能力。 二、冷战后反扩散政策的出台 早在二战和冷战期间，美国就有反扩散的主张和举动，但那仅仅是对现实核扩散行为所作的被动反应，并没有上升到军事战略的高度。除了在冷战高峰时期外，反扩散政策也很少被纳入国家安全战略的范畴，所采取的措施也始终没有超出防扩散的范畴。真正意义上的反扩散政策酝酿于老布什政府的后期，成形于克林顿执政期间。在海湾战争开始前，由于已经意识到大规模杀伤性武器扩散对美国会构成威胁，老布什政府开始探索新方法以应对日益恶化的扩散形势。他要求国防部“发展对付扩散者的新能力，包括采取‘先发制人’行动的能力”④。海湾战争中，以美国为首的多国部队对伊拉克所谓的核设施进行了毁灭性打击，至此，传统的防扩散战略中注入了主动行动的思想。 把反扩散写进国家战略的是克林顿政府。1993年9月27日，美国白宫新闻办公厅在其发布的《不扩散和出口控制政策》中声称：“我们将在情报搜集和分析以及防务计划中给予扩散问题更高度的重视，以保证我国武装力量的结构和军事计划能应付世界各地大规模杀伤性武器和导弹扩散的潜在威胁。”⑤ 这是美国政府首次提出以武力对付大规模杀伤性武器扩散的思想。同年10月，美国国防部在其公布的《防务全面审查报告》中突出强调了反扩散努力。报告指出，美国利益面临的4大危险之首是核生化武器的扩散，“包括与核生化武器扩散相关的危险，也包括与储存在苏联的大量上述武器相关的危险。”⑥ 因此，美国必须保持对试图使用这些武器打击美国的敌人进行报复的能力，继续强化防御和军事威慑能力。在防扩散努力和与前苏联合作减少威胁（cooperative threat reduction）的努力失败后，美国将集中于反扩散努力。国防部尤其强调要提高情报质量，建设多用途部队，发展导弹防御系统，改进被动式防护措施（如个人防护设备、解毒剂等），降低军队在受到核生化武器袭击时的脆弱性，发展技术以准确发现向美国运输武器的恐怖分子。12月7日，国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）在一次演讲中公布了当时正在拟定的“反扩散倡议（Counterproliferation Initiative,CPI）”。由于认识到扩散行为仍将存在，传统防扩散努力存在不足，阿斯平提出此倡议的核心就是要“发展应对新威胁的新军事能力”，强调只有“将预防和防护相结合才能圆满地攻克（扩散）难题。”⑦ 此举标志着美国反扩散战略的正式出台。 在具体的政策实施上，克林顿政府首先成立了有关领导机构，美国国防部设置一名专门负责核安全和反扩散的助理国防部长，参谋长联席会议设立对付扩散的军事计划和战略考虑的协调部门；积极发展新军事能力，研发能够打击大规模杀伤性武器设施或掩体的新型武器，建立导弹防御体系以保护美国和盟国的安全；强化本国和多边出口管制，完善现有国际出口管制体制；利用说服和威慑的方式，使扩散者明白他们的冒险在美国强大的报复力量的反击下肯定是得不偿失；广泛动员国际社会和各种力量，强化国际公约和法规，施加外交、经济乃至军事压力遏制扩散。⑧ 归纳起来看，这一时期的反扩散政策仍然没能摆脱冷战时期防扩散的阴影。在实施对象方面，虽然美国也注意到了恐怖分子的威胁，但仍把前苏联看作是最主要的危险。在采取的措施方面，美国的重点是建立战区导弹防御系统，进一步加强威慑力量，对国际不扩散体制寄予了更高的希望。在反扩散政策的地位和作用方面，美国政府仍然强调传统的防扩散努力，认为推出“反扩散倡议”的目的是以军事手段强行遏制扩散，确保防扩散的顺利进行。阿斯平认为政府所做的只是“在预防任务的基础上增加了防护任务”⑨，其基调仍然是“防”，“反”更多地停留在宣传上。
