联合国维和行动

      [修回日期：2007-04-26]

      【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550(2007)06-0023-05

      维和行动是联合国的一个创举，是联合国集体安全制度下的重要机制之一，也是联合国维护国际和平与安全的一个重要途径和手段。联合国的维和行动虽然在索马里、卢旺达等国家遭遇过挫折甚至失败，但绝大多数维和行动都成功地阻止了地区冲突的蔓延和扩大，取得了有目共睹的成果。

      进入21世纪以来，国际形势发生了巨大变化，联合国维和行动出现了一些新的趋势，也面临着诸多严峻挑战。如何应对这些挑战，成为了国际社会共同面临的课题，这也是笔者试图在本文中回答的问题。

      一 国际环境的变化

      冷战结束以后，国际形势发生的重大变化对世界格局与联合国(包括对联合国在维和领域的活动)都产生了重要的影响。联合国在维和领域所采取的一系列改革步骤都与上述变化有着密不可分的联系。就联合国维和行动而言，这些变化主要表现在以下几个方面：

      (一)冲突形势更趋复杂。冲突的复杂性、形势的多变性、冲突主体及维和主体的多样性对联合国是新的挑战。

      首先，冲突的主体发生了变化。冷战期间，冲突方大多是有关国家的政府，或者是有政府背景的派别，较容易找到负责任的相关方并与之打交道。现在，冲突各方或是一国政府及其反对势力，或是不同的部族、宗教团体。有的冲突方不受游戏规则的制约，达成的和平协议很快就被撕毁，从而成为一张废纸。

      其次，冲突的性质发生了变化。冷战期间，大部分武装冲突为跨国性质，或多或少都有大国染指的背景，一般带有较浓的意识形态色彩。冷战之后，国家之间武装冲突减少，国内武装冲突日益增加，绝大多数的武装冲突发生在一个国家内部。冲突更多出于领土、种族、宗教或争端的原因，其性质更为复杂。联合国需要对冲突的性质做更为仔细的分析和研究，确定其产生的根源并采取相应的解决办法。

      最后，维和行动的主体更趋多样化。一些维和行动是联合国授权并由联合国实施；另一些维和行动则是联合国授权，由地区组织或一些国家开展；有的地区组织或国家并未获得联合国的授权，而自行开展维和行动。

      (二)成员国国内政治的影响上升。冷战后，国际关系中意识形态的色彩逐渐淡化，国家利益成为一些政府制定对外政策时的首要考虑因素。政府在制定对外政策时由于受到国内的压力往往要照顾国内选民的倾向。反映在维和问题上，其表现就是，开展某项维和行动的决策并不仅取决于该维和行动是否有需要，而更取决于该成员国是否有政治意愿参与维和。

      此外，政府也运用手中的情报和信息工具影响公众舆论。在伊拉克问题上，一些国家的政府就依据不确定的情报大肆宣扬伊拉克隐藏有大规模杀伤性武器，并称伊拉克同恐怖主义组织有联系，从而在发动伊拉克战争时，获得了民众的支持。而事实证明，上述对伊拉克的指控并没有确切的证据。

      1994年4月，卢旺达胡图族和图西族之间爆发大规模武装冲突，并演变成内战。联合国当时在卢旺达驻有2500多名士兵、军事观察员和民警，许多当地居民因为有联合国维和部队的存在而相信会受到联合国的保护，故没有逃离。由于美国阻挠，联合国未向卢旺达派出增援部队。短短百日之内，近百万无辜者被杀害，大量难民逃往国外，另有200多万人流离失所。联合国秘书长安南表示：“这件事对我个人，我觉得从某种意义上说，对联合国，都是一种痛苦、伤心、令人难以忘怀的经历……从那以后，我一直在竭尽全力推动国际社会吸取教训，并且努力采取行动避免这类悲剧重演。”①

      (三)有关维和行动新理论不断出现。联合国成立时，《联合国宪章》里并没有关于维和的规定。《联合国宪章》第六章规定了解决争端的和平手段，第七章规定的则是经济制裁、武器禁运和使用武力等强制性手段。维和行动既有和平手段的特点，又有一定的强制性，介于第六章和第七章规定的两种手段之间，因此被哈马舍尔德称为《联合国宪章》的第“六章半”。随着维和行动范围的扩大和内容的增加，维和行动理论也出现了许多新的提法，如维持和平、缔造和平、建设和平、强制和平、预防外交、人道主义干预、保护的责任等。

      这些理论有的是旧理论的翻新(如从人道主义干预转化而来的保护责任理论)，有的则是在新形势下提出的新理论。它们一方面是为了适应维和行动中出现的新局面，探讨新形势下维和行动的指导思想，但另一方面也隐含着许多矛盾(如政府的义务、国家主权原则与国际社会的责任等)。另外，新的维和理念要求扩大维和职能和范围，甚至存在按照某种政治模式塑造世界的偏向。这是维和行动中应尽量避免的一种有害趋势。当无辜平民受到种族清洗和种族灭绝的威胁时，国际社会当然负有义不容辞的保护责任。联合国如果对这种情况漠然处之、反应迟缓，那么就会给有关国家的人民带来灾难性的后果。但是，保护责任在实践中存在诸多难以解决的问题。

      首先，部署维和行动的一项重要条件是获得冲突有关方的同意，而联合国维和行动在行使保护责任时，往往需要对冲突一方施加压力，对另一方加以保护。这就给维和行动的中立性造成一个难题。其结果是冲突一方欢迎维和行动，另一方拒绝。如果未经冲突各方同意就贸然派驻维和部队，维和行动就成了强制行动，将难以获得有关方面的合作，也面临着很大的失败风险。