美国的中亚政策经历了三个阶段。第一阶段(1991年底至1992年)，美国与新独立的中亚国家建立外交关系。该阶段的政策目标是保证这些新兴国家得以在国际舞台上存活，同时在地区安全方面免于阿富汗冲突和伊朗伊斯兰武装力量的影响。第二阶段(1993年至2000年)，美国中亚政策逐渐成型。该阶段的政策目标包括：(1)通过与中亚国家合作实现防扩散目标，通过和平伙伴计划将这些国家纳入北约轨道；(2)推动中亚国家向民主政府和市场经济转型；(3)加大对里海油气资源开发，通过修建管道减少中亚国家对俄罗斯管道的依赖。第三阶段(2001年“9·11事件”至今)，美国中亚政策开始转型。该阶段的政策目标既强调中亚对阿富汗反恐和重建的重要性，又注重中亚与南亚、中东的紧密联系，同时兼顾经济、能源和民主等其他利益。本文拟阐述2005年以来美国中亚政策在第三阶段的首次调整及其背景，并对其前景与影响进行评估。 一、内容与目标 美国中亚政策调整的具体内容及目标包括三部分。第一，平衡三大政策目标，发展与地区国家的关系。“9·11事件”后，美国认为其在中亚的利益主要体现在安全(反恐)、经济与能源利益、推进民主理念三方面，而且它们之间是互相促进的关系。① 2006年4月，分管中亚南亚事务的美国助理国务卿包润石(Richard Boucher)在国会众议院国际关系委员会作证时，除了强调前任们的上述观点外，首次提出要用“平衡的方式”同时推进这三组利益，并把“推进民主理念”改为“推动政治经济改革”。② 包润石继续宣称美国要把民主带到中亚，但明显把重点放在为中亚国家提供更多的选择上。包润石提出，美国在大中亚“不是推翻政权，而是通过积极的变化实现民主的稳定”③。他在喀布尔会议上的发言不再像以前的美国官员那样对中亚各国政权的“专制统治”提出批评，而是将矛头指向各国社会、经济发展中存在的问题，如教育、投资环境、透明度和反对腐败、毒品以及法治等，意识形态色彩明显淡化。 政策调整之后，美国在中亚“推进民主”上的收缩姿态比较明显，其重要表现是在哈萨克斯坦2006年底的总统选举和土库曼斯坦前总统尼亚佐夫逝世引发的政权更迭中，美国未像2005年那样施加压力，两国的政局都比较稳定。这显示，美国政府对2005年以来美国与中亚关系出现的变化进行了评估，认识到贸然推进中亚的“颜色革命”不仅没有获得成功，反而损害了美国在中亚其他两方面的利益。 与中亚国家保持良好的双边关系是美国中亚政策的基础，因此2006年以来美国试图调整并发展与各国特别是与哈萨克斯坦的关系。美国的目标是“希望哈萨克斯坦通过进一步民主化、持续的经济发展和增加基础设施投资成为真正的地区领导国家”④。促使美国将哈萨克斯坦确立为地区主要国家的主要因素是哈萨克斯坦能源地位重要。哈已探明石油储量为100亿吨，天然气储量为1.8万亿立方米，是中亚的油气大国。⑤ 美国多年来坚持建造巴库-第比利斯-杰伊汉输油管道(BTC)，旨在减少里海地区国家对俄罗斯油气管道的依赖。然而该管道开通后能否保证向欧洲供油成为BTC乃至美国地缘政治盘算成败的关键，因此作为BTC重要供应国的哈萨克斯坦，其地位非常特殊。2006年6月，哈萨克斯坦已与阿塞拜疆签订协议，向BTC供油，供油量第一年将达到1000万吨。⑥ 另一个因素是哈萨克斯坦经济发展迅速，在中亚各国发展势头最好。2006年，由于国际市场石油价格和主要原材料价格处于高位，以原料类生产和出口为主要支柱的哈萨克斯坦经济持续高速发展，GDP增幅达到了10.6％。⑦ 美国因此对哈青睐有加。1993年以来，美国对哈萨克斯坦的投资总额达到了118亿美元。⑧ 2006年7月，美国正式宣布支持哈萨克斯坦加入世界贸易组织。 第二，以阿富汗为枢纽，整合中亚与南亚。关于中亚五国的地理归属，美国内各部门意见不一，导致政策协调能力不足。如国务院将中亚和南高加索归为一个地区，由欧洲和欧亚事务局(Bureau of Europe and Eurasia Affairs)分管；而国防部把阿富汗和中亚五国视为一个整体，由中央司令部(Central Command)负责。对此，美国学者早已建言：“南高加索的概念是以种族关系和种族冲突定义的；而中亚的种族团体高度混合”，“这两个地区冲突的性质和安全挑战的不同足以让它们被作为两个不同的地区来加以对待。”⑨ 2006年初，美国务院将中亚事务划归南亚事务局(后改为南亚与中亚事务局)负责。分管该地区事务的助理国务卿包润石称，作此调整的原因除了文化与历史上的联系外，更因为21世纪的现实，如反恐战争、能源输出线路、经济合作与民主机会等将两者紧密结合在一起。⑩ 美国以阿富汗为枢纽，整合中亚和南亚的“大中亚”政策，主要出于稳定阿富汗局势、减少阿富汗安全问题对中亚的影响这一因素考虑。阿富汗与塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦接壤，阿富汗的安全问题很容易蔓延至这些国家。美国在阿富汗的军事行动使乌兹别克伊斯兰运动(IMU)等恐怖组织难以在阿生存，美国非常担心这些组织重新在中亚发展。此外，2005年有约25％-30％在阿生产的毒品是经由中亚国家运往世界各地的，(11) 这不仅造成中亚国家吸毒人口增加，也加剧了这些国家权力和执法部门的腐败。美国整合中亚、南亚新政策的第二个推动因素是谋求促使中亚能源出口多元化。美国认为，只有加强中亚和南亚的联系，中亚国家才能打破俄罗斯对其碳氢化合物、电力和棉花出口的垄断；中亚能源经阿富汗到达巴基斯坦和印度，既能满足南亚次大陆特别是印度急剧增长的能源需求，又能实现中亚能源出口多元化。美国的计划包括从土库曼斯坦经阿富汗至巴基斯坦和印度的输气管(全长1600千米)(12) 以及连接巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的电网等。此外，发展中亚与南亚的贸易关系也是美国执行整合中、南亚新政策的重要考虑。美国认为，中亚地区发展的关键是贸易，而贸易发展则是以一系列基础设施和制度改善为基础的。在2006年1月举行的第14届欧安组织经济论坛上，美国提出了中亚南亚经济融合计划。具体包括：(1)由美国贸易发展署(USTDA)负责的中亚基础设施融合计划。美国为此已于2005年10月投入100万美元资金，融合范围包括塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦和阿富汗；(2)由美国国际开发署(USAID)负责的关税改革计划，其中包括耗资达40万美元的通过提高关税效率、减低贸易成本，进而推动地区贸易的项目；(3)由美国国际开发署提出的地区电力市场计划；(4)道路建设计划。其主要目标是修建一条全年开放的、从阿拉木图到卡拉奇的路线。这条路线将成为新的南北丝绸之路，推动中亚和南亚的经济交往。(13)
