在全球环境治理的演变过程中，国际组织作为基本主体之一，发挥着举足轻重的作用。若干政府间国际组织以不同的方式参与全球环境治理。其中最为重要的是联合国系统内的有关机构，主要包括联合国经社理事会、联合国环境规划署、可持续发展委员会等。此外，世界银行和世界贸易组织等也是全球环境治理的重要参与者。 尽管人们时常批评国际组织在全球环境治理中的脆弱和迟缓，却很少有人怀疑它们对全球环境治理的意义。在这个背景下，研究国际组织在全球环境治理中的作用与权威性，对于提高环境治理的有效性，具有重要的政策意义。这项研究也具有重要的学理意义。因为大部分已有的国际关系理论是以国家和国家行为为核心研究对象的，这并非说国际关系学者没有创立关于国际组织的理论，但是相比之下比较薄弱。本文以联合国环境规划署参与全球环境治理为例，从理论和实证两个方面，尝试以一种新的分析视角，解释国际组织在全球环境治理中的作用及权威性。 一 国际关系理论中的国际组织 传统的国际关系理论对国际组织的考察，是以国家为中心的。先就现实主义的国际关系理论而言，从赫德利·布尔、汉斯·摩根索，到肯尼思·沃尔兹和马丁·怀特，尽管他们对国际事务的看法不尽相同，但都对国际政治的本质持有一种共同的假定，即国际社会不存在最高的权威，而是一种无政府状态的社会。从这一点出发，他们并不否认国际组织等非国家行为体在国际事务方面的重要性，但仍然坚持国家是国际事务中基本和首要的实体，① 认为国际组织原则上还缺乏独立的权力，一般只能作为增进那些最具影响力的国家及其联盟的利益的工具。然而事实表明，现实主义者低估了国际组织在国际关系中的地位和作用。更重要的是，如何来解释国际组织表现出来的独立性和自主性，现实主义者几乎没有提供令人信服的答案。 相对而言，功能主义提供了一个解释国际组织的重要视角。功能主义的一个核心假设是形式依从功能，并且认为国家之间日益增长的跨国交流使得国家在功能性领域建立国际组织成为必要。随着各国政府面临的技术性或非政治性任务的大大增加，技术专家们的合作使得职能性、技术性的国际组织迅速发展。新功能主义接受了功能主义的某些观点，但更加强调政治家，领导者及国家之间“共同利益”在一体化进程中的作用，指出区域性国际政治经济组织的形成过程就是国家领导人逐步地移交有关权力给新的中央机构的过程。不难看出，功能主义和新功能主义对于欧盟的形成具有很强的解释力，然而它们的重心是落在国际组织为什么以及如何得以创立和发展，而对于国际组织创立之后的表现和行为，则并未提供什么有力的解释。 20世纪70年代，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈在《权力与相互依赖》一书中提出，在现实主义条件下，国际组织受制于国家权力和军事力量，其作用是有限的；而在复合相互依赖条件下，国际组织的作用体现于设置议程，促成联盟的建立，并为弱国的政治活动提供场所。② 可以看出，在复合相互依赖模式下，国际组织的作用得到了更多的强调。自70年代末以来，国际机制理论得以创立和发展，并一度成为国际关系领域最时髦的理论。从整体上看，这个理论却有意地疏离国际组织本身。根据克拉斯纳对国际机制的著名定义，③ 国际机制并不包括国际组织。另一个相关的概念是国际制度。按照基欧汉的解释，国际制度有三种形式，④ 其中就包含了“国际组织”的内涵。但是，有不少学者指出，制度不应该包括“组织”的含义。⑤ 我国较早研究国际制度的学者苏长和也认为，基欧汉所指的国际制度含义太宽泛了，并且容易造成分析上的混乱，从而会犯循环论证的错误。他强调，在国际关系中，国际组织是国际制度安排的结果，但本身并不能等同于制度，应该把国际机制理解为“概念的作品而不是具体的实体。”⑥ 即使是基欧汉本人，在《霸权之后》中强调的是政府间谈判的作用，认为国际机制有助于国家达成具体的协议，因为机制降低了交易成本，改善了信息状况并且提高了违约成本。⑦ 但是这种分析很少讨论国际组织在实际运作方面所发挥的作用，也无暇关注国际组织本身重要的活动。国际组织并没有被当作一种独立或者活跃的行为体发挥作用，甚至连代理人都不是。⑧ 所以说，国际机制理论更多关注的是那些原则、规范、规则和决策程序，而有意地忽视和疏离那些正式的国际组织，并且仍然属于一种以国家为中心的分析模式。 与上述以国家为中心研究国际组织的视角不同，美国学者迈克尔·巴奈特(Michael Barnett)和玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)在《为世界定规则：全球政治中的国际组织》一书中，把国际组织当成官僚机构，分析国际组织创立之后的行为，从而就国际组织的自主性、国际组织的权力、国际组织的功能紊乱和变迁方面提出了重要的观点。⑨ 从这个角度进行的研究，与前述理论相比，有以下几个方面的突破：首先，该理论直接把国际组织作为研究的对象和关注的中心，并且打开了国际组织的黑匣子，关注内部的组织文化，而不是把国际组织作为国家的附属物。其次，与功能主义和国际制度主义不同，该理论能够更好地解释国际组织成立之后的行为以及国际组织表现出来的自主性和运用权力的方式。第三，由于该理论把国际组织当成官僚机构研究，因此能够观察和解释国际组织弄巧成拙和不受欢迎的行为，尤其是它的功能紊乱和病态行为，从而打破了国际组织一定是“好东西”的规范偏见。
