美国石油危机应对机制

      美国石油危机应对机制既是20世纪70年代石油危机的直接产物，也是美国漫长的石油工业发展史中种种维护石油安全的手段在特定历史条件和国际政治背景下系统化、机制化的必然产物。经过30余年的发展，此机制已经相对成熟和完整，日益成为美国应对可能发生的石油危机、维护能源安全的有效防线和国家安全的重要保障。

      在20世纪70年代之前，美国一直是世界石油工业的“执牛耳者”，无论是20世纪50年代开始的产油国国有化斗争还是前三次中东战争，美国自身的石油安全均未受到实质性挑战，同时还在盟友出现危机时及时伸手，美国所要付出的代价无非是重新安排国内石油生产和石油公司船队运输计划。① 然而，1973年10月石油禁运一开始，美国却遭遇到了前所未有的打击——约13％的石油供应中断，② 近2万个加油站关闭，航空公司平均每天有300个航班被取消，通货膨胀泛滥，失业率激增，国人怨声载道。③ 同时，美国的主要盟友为免遭禁运纷纷向阿拉伯国家示好，无意帮助美国渡过危机，美国政府陷入了空前的内外交困境地。

      面对突如其来的石油危机，当时尼克松政府意识到仅依靠以往和现有的应急措施不仅无法使美国摆脱危机，而且从长远考虑会使美国的能源安全更加脆弱，④ 因而“必须针对目前和今后美国石油安全链上的各个脆弱环节，寻求建立长效的应对机制”。⑤ 尼克松政府成立了联邦能源局(Federal Energy Agency)并向国会提出建立战略石油储备的构想，同时开始寻求建立以国际能源机构为核心的包括“紧急状态共享”(Emergency Sharing)等内容的西方主要石油消费国集体安全体系。“水门事件”后，福特总统全盘接受并继续贯彻尼克松的能源安全战略，将尼克松未尽的战略构想付诸实践。除落实国际能源机构外，1975年12月22日，福特总统签发《能源政策与储备法》(Energy Policy and Conservation Act)，宣布联邦政府将正式着手建立“战略石油储备”(Strategic Petroleum Reserve,SPR)，同时对紧急原油配给制作出了进一步的规定。⑥《能源政策与储备法》成为美国石油危机应对机制基本法律依据的核心蓝本，⑦ 此后美国历届政府对石油危机应对机制进行调整，对战略石油储备进行补充都必须在修订该法案的基础上进行。卡特总统上台后，国会于1977年通过《能源部组织机构法》(Department of Energy Organization Act)，正式建立了统管能源事务的联邦行政机构——能源部(Department of Energy)，使得美国石油危机应对机制的运作有了组织机构上的保障。⑧

      克林顿上台后，通过对《能源政策与储备法》的修正将动用战略石油储备作为国内能源市场进行调控的重要手段，同时引入商业化运作机制，通过抛售一定的战略石油储备筹集储备设施运转和建设资金。⑨ 与之形成鲜明对比的是小布什总统严格控制动用战略石油储备，坚持将战略石油储备作为危机应对措施和国防燃料储备而非政策或市场调控工具。⑩“9·11”事件后，为防止恐怖主义袭击而造成石油供应中断，布什指出，美国“必须加强并最大限度地扩充战略石油储备”。(11) 2001年11月中旬，布什下令能源部迅速增加战略石油储备，目标是2005年将战略石油储备增加到7亿桶，达到目前战略储备能力的极限。

      一、石油危机应对机制的管理机构。美国石油危机应对机制的管理体系是联邦政府统领、各州政府密切协同配合，垂直管理与矩阵式管理相结合的多元模式。权责清晰、层次分明的管理机构是美国石油危机应对机制顺畅运作、抵御石油危机和维护能源安全的前提和根本保障。

      美国的石油危机应对机制既是国家整体危机管理的重要组成部分，也是能源安全战略的重要环节。美国总统直接领导下的能源部和联邦紧急状态管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)是石油危机应对机制制定、实施、监管、评估和调整的牵头机构。(12) 当出现原油供应缺口或价格暴涨等石油危机迹象时，能源部和联邦紧急状态管理局会立即抽调有关方面的负责人组成联邦危机应对小组(Emergency Response Team,ERT)，负责具体应对措施的实施。(13)“9·11”事件后，国际恐怖分子对能源基础设施破坏引发石油危机的可能性增加，为此成立不久的国土安全部(Department of Homeland Security)开始在美国石油危机应对机制中扮演重要角色。(14) 能源部下设能源安全与应急管理办公室(Office of Energy Security and Emergency Operation)负责石油危机应对机制国内各州之间的协调，同时负责能源部危机处理中心(Emergency Operations Center)的运作，该中心是联邦危机应对小组(ERT)的重要组成部分。(15)

      根据1977年颁布的《能源部组织机构法》(Department of Energy Organization Act)第3部分第301条以及1998年对《能源政策与储备法》的修正案规定，总统授权能源部在出现危机时作为“国家紧急共享机构”(National Emergency Sharing Organization,NESO)的中枢，负责在国际能源机构框架下参加应急能源共享计划及国内各州之间紧急共享计划的协调和实施，国家紧急共享机构是整个石油危机应对机制的核心之一。(16) 能源部的国际事务办公室(International Affairs Office)负责国家紧急共享机构与其他机构及国务院各部门之间的协调。当发生危机时，国际事务办公室将与相关危机应对部门负责人沟通，在既定预案基础上共商具体应对之策。在上述基础上，能源部还下设了若干局、办公室，负责石油危机应对机制的各个具体环节，当出现石油危机迹象或发生石油危机时，这些机构会密切协同配合，首先在能源部内形成合力，在危机应对中发挥重要作用。(17) 这些机构主要包括：能源信息管理局、战略石油储备办公室、政策办公室、能源情报办公室、公共事务办公室、能源效率和可再生能源办公室和顾问办公室等。