美国对以色列援助初探

      在战后国际关系中，美国和以色列的特殊关系一直引人瞩目。美以两国除了在安全问题、地区事务、全球反恐斗争等领域的合作外，美国每年还给予以色列数额巨大的军事和经济援助，这已成为美以特殊关系的重要组成部分和主要标志，而国内学界对于美以特殊关系中的援助因素少有研究。事实上，自1976年以来，以色列一直是美国对外援助的最大受援国；从1985年起，美国每年向以色列提供达30亿美元以上的军事和经济援助；① 从援助总额看，以色列在第二次世界大战以来美国援助的国家中稳居首位。

      那么，美国对以色列援助的历史进程是怎样的？历史背景如何？是哪些因素促使美国如此大规模地援助以色列？美国对以色列援助对美以双方产生了哪些影响？美国援助以色列的前景又如何？本文试图对这些问题作初步探讨。

      对美国向以色列提供援助的回顾

      1948年以色列建国后，由于当时美苏两国的争夺主要在欧洲和远东地区展开，美国对中东的战略尚未成形，美国尚未充分意识到以色列的地位和战略价值，再加上阿拉伯国家数目众多，且拥有石油这一重要战略资源，② 美国不想直接得罪众多阿拉伯国家，就此导致美以关系比较冷淡。因此，从1948～1951年，美国一共仅向以色列提供了1.35亿美元的援助，主要用于以色列对美国进出口贸易的贷款。③ 美国艾森豪威尔上台后，冷战战线在欧洲和远东地区逐步稳定。此时，具有重要战略地位、并拥有丰富石油资源的中东地区在美国的全球战略中地位开始上升，美国加强了对该地区的介入。而在苏联，“斯大林去世后，正是苏联对中东国家的经济和军事援助才构成了对美国在该地区利益的威胁。”④ 苏伊士运河战争之后，美苏在中东的争夺日益激烈，美国对以色列的重视程度随之加强。在杜鲁门和艾森豪威尔第一任期期间，美国不愿因以色列而得罪众多阿拉伯国家，保持了对以色列的军事禁运政策。但此后由于阿拉伯国家对外关系总体上逐渐倾向苏联，美国对阿拉伯国家和以色列的有关政策日渐失去存在的根据，于是美国开始向以色列提供武器，以制衡亲苏的阿拉伯国家，抵制苏联势力在中东地区进一步渗透。1959年，美国对以色列的援助从单纯的经济援助扩大到经援和军援双管齐下。1949～1965年，美国一共给予以色列约10.71亿美元的援助，年均0.714亿美元，其中96％以上是经援。表1为1949～1965年美国对以色列的援助情况。

      表1 1949～1965年美国对以色列的援助 (单位：百万美元)

      

      1967年中东战争使美国彻底地改变了对以色列战略价值的保守看法，以色列在战争中显现出来的强大军力，使美国意识到以色列已成为中东地区的一支重要力量，对维护美国对中东的战略利益具有十分重要的作用。此外，“六五”战争后，苏以断交，以色列便选择美国作后盾，美以特殊关系由此确立。

      1966～1970年，美国对以色列的援助增至年均10.2亿美元，其中军援从原来占总援助的不到4％增至47％。从1971年开始，美国对以色列的援助达到年均20多亿美元，其中约2/3是军援。从1973年起，美国开始为以色列修建犹太移民定居点和安置犹太移民提供赠款。此后，美国几乎每年都向以色列提供这方面的援助，并积极帮助以色列取得相关贷款。1974年，美国首次为以色列提供了一笔价值15亿美元的军事赠款，以弥补以色列在第四次中东战争中的武器装备损失。从1981年起，美国对以色列的经援完全变为现金形式的赠款；自1985年始，美国对以色列的军援也完全变为现金形式的赠款。1983年底，美以发布《战略合作协议》，声称“以色列是美国主要的非北约盟国”，从而使美以特殊关系固定化，美国对以色列的援助也得以正式确定下来，且一直稳定地延续到20世纪90年代中期。关于1966～1996年美国对以色列的援助情况，请参见表2。

      

      1.Source:Clyde R.Mark:op.cit.

      2.1976年，美国财政年度计算方法发生变化，新的财政年度起始月份由原来的6月改为10月。在此期间，美国对以色列的援助总额为29250万美元，其中包括军援2亿美元和经援9250万美元。这一数字未计入1966～1996年的援助总额。

      3.表格中部分数据为作者计算所得。

      1996年7月10日，以色列总理内塔尼亚胡宣布，以色列将在1997～2000年削减对美国援助的需求。1998年1月，以色列财政部长尼曼提议从1999年开始，以1998年的12亿美元经援和18亿美元军援金额为基数，用10年时间每年减少1.2亿美元，直至完全削减美国对以色列的经援，同时每年增加6000万美元的军援。1998年，以色列要求美国额外提供12亿美元的援助，用于以色列执行从被占领土撤军、并在本土重新进行部署的所谓《怀伊协议》(Wye Agreement)，美国国会予以批准，并在2000年将这笔援助拨付以色列。⑤ 除了向以色列提供经济和军事援助，美国还为以色列提供政府信誉担保，促使国际金融机构在2004～2006年间为以色列发放90亿美元的贷款。表3为1997～2006年美国对以色列的援助。