不丹王国位于南亚次大陆北缘喜马拉雅山脉东段南麓，同尼泊尔一样，是一个典型的内陆国家。不丹处于南北两大邻国中国与印度之间，北面与中国西藏自治区接壤，南面与印度东北部数邦毗连。东西最大长度为300公里，南北最大宽度为 170公里。国土面积为4.7万平方公里，尚不足浙江省的一半。据世界银行2004年的数据，人口约 89.6万。几个民族分别来自印度北部、中国西藏和尼泊尔。藏传红帽龙派佛教为国教。人口的75%为佛教徒，25%为印度教徒。官方语言为宗咯语。 不丹全境可以分为三个自然区域，即大喜马拉雅山区、小喜马拉雅山区和杜阿尔斯平原区。 1907年之前实行政教合一的夏布墩制，即法王制。1907年12月17日，中央僧团、大臣会议、各地宗督和民众代表在普那卡举行会议，一致推举乌羌·旺楚克为国王，并决定其家族可以世袭王位。不丹从此开始实行世袭君主制。在20世纪60年代之前的漫长岁月中，不丹的社会生活几乎从来没有什么变化。此后，开始有选择地审慎地参与国际事务，以务实外交增进民族利益。进入新世纪以后，在联合国开发计划署于2003年发表的全球人类发展报告中，不丹首次进入中等发展中国家行列，在全球175个国家中列第136位。2004年，不丹的经济增长率达到7%，人均收入达到656欧元。本文旨在对不丹的对外政策及主要对外关系予以述评。 一、不丹对外政策与对外关系发展综述 不丹对外交通不便。陡峭的山峦和茂密的森林使之长期不为外界所知。另外，不丹地狭民少，历代统治者仿佛桃花源人，均实行自我封闭的对外政策以求自保。直到进入20世纪许多年后，不丹仍然限制外国人入境。不过，不丹的自我封闭政策并没有挡住英国人的入侵。英国殖民当局在入侵印度后，从1774年起逐渐染指不丹。1865年，英国人入侵成功，将不丹纳入其势力范围。1865年至1947年印度独立，英国一直“指导”不丹的对外事务。不仅如此，英国人还参与不丹的内部事务。例如，1907年乌羌·旺楚克被推举为国王就得到了英国人的首肯。1910年1月，不丹与英国签订《普那卡条约》。此后，英国每年向不丹提供一定数额的补助金。作为回报，不丹同意接受英国在外交事务上的指导。1949年8月，不丹与印度签订《永久和平与友好条约》并建立正式外交关系。根据该条约，从那时起至20世纪70年代初，印度政府实质上承担了英国原先在不丹对外关系中的角色。①1950年以后，不丹与印度的联系变得更加密切。20世纪60年代修建的连接不丹与印度的公路网，最终结束了不丹在历史上形成的自我闭锁状态。 1961年以来，不丹国王曾多次公开表示要保持自己国家的主权和独立。与此同时，不丹国王也认识到利用外援实现社会经济发展和国家现代化的必要性。20世纪60年代初期，不丹开始摆脱自我孤立的状态。1963年，不丹参加科伦坡计划。 1969年，不丹参加万国邮政联盟。在20世纪70年代和80年代，不丹开始加快融入国际社会。 1971年，它加入联合国并在同时及后来成为联合国众多附属机构如联合国贸易和发展会议 (1971)、亚洲及太平洋经济社会委员会(1972)、国际农业发展基金组织(IFAD)、国际货币基金组织、世界银行、国际开发协会和粮农组织(1981)、世界卫生组织、联合国教科文组织和亚洲开发银行(1982)、联合国工业发展组织(1983)、国际电讯联盟(1988)、国际民航组织(1989)、经社理事会 (1992)的成员国。1979年，联合国开发计划署在不丹首都廷布开设办事处。不丹还在1973年成为不结盟运动的成员国，于1998年成为世界贸易组织的观察员，现正在申请成为该组织的正式成员。迄今为止，不丹已经加入了150多个国际组织。在同一时期内，不丹还与印度之外的15个国家建立了正式外交关系。与不丹建立外交关系的国家主要是南亚国家和斯堪的纳维亚半岛国家。不丹积极参加南亚区域合作联盟。它在国际舞台上发出了坚决反对核扩散和恐怖主义的声音。至20世纪 90年代初期，不丹在对外政策方面事实上已经基本实现独立自主。 与任何别的国家一样，不丹对外政策的终极目标在于维护其国家利益。当前，不丹对外政策有四个主要目标。第一，维护国家安全、主权和领土完整。第二，促进民族经济发展。第三，保护民族文化。第四，深化不印关系。与印度的关系，是不丹对外关系的核心。 1983年5月，曾经先后在印度和英国留学的不丹第四世国王吉格梅·辛格·旺楚克试图勾勒不丹对外政策的基本框架：“我们的宗旨依然包含三个层面。首先，我们在政治上要恪守强烈而忠贞的民族主义情感，以保证我们的公民的和平与安全和我们国家的不折不扣的领土完整。其次，在经济上实现自力更生。第三，保护许多世纪以来一直在强化和丰富着我们的生活的古老的宗教和文化传统。”② 从20世纪60年代末起，许多世代生活方式一成不变的不丹由于政治和经济的发展而导致其对外政策目标的变化。不丹对外政策的演变和形成，与以下因素的影响有关。第一，不丹认识到，自己处于亚洲两个大国中国和印度之间，因而具有地缘战略的重要性。这一认识一直在深刻影响着它的对外政策思路。第二，不丹与印度的关系，对印度经济援助的严重依赖以及自己身为内陆国家的地理局限，阻碍了它的独立外交的发展。第三，不丹是一个没有政党的国家，在冷战时期奉行不结盟政策，对当时对垒的两大阵营的主体意识形态均不认同。这一独特的处世态度也直接影响了不丹比较稳定但十分有限的对外关系。不丹对于其两个庞大的邻国就从未实行过等距离外交政策。第四，缺乏职业外交人才、财政来源和社会的传统心态也使不丹的外交工作难以有大的开拓。在过去，传统的自给自足的生活方式使得不丹对外部世界没有太多的需求，也没有太多的兴趣。 1972年之前，不丹政府甚至没有专设外交部。有限的外交工作是由其发展部承担的。20世纪70年代中期之前，不丹的对外政策基本以印度为中心。在印度之外的世界看来，不丹是一个闭关自守的国家，也是一个神秘的国家。
