伊拉克国会在2006年10月11日通过《联邦法》后，10月13日，在距巴格达以北50英里的巴拉德，14名什叶派建筑工人被逊尼派武装分子绑架并被砍下头颅。消息传来，什叶派群众怒不可遏，马上向散居的逊尼派群众发动报复，约有26名逊尼派平民被杀害。① 10月29日，全国至少有33人死于各种暴力事件，其中在南部重镇巴士拉有15名什叶派警察和2名翻译被逊尼派武装分子集体枪杀。② 目前伊拉克已经处于内战的边缘，而《联邦法》无疑起到了推波助澜的作用。为了准确判断伊拉克政局的下一步走向，有必要分析一下该法产生的复杂背景，及其对伊拉克未来发展可能造成的影响。 一、《联邦法》的由来 伊拉克《联邦法》（Federal Law）是英语和汉语媒体的译称， 它在阿拉伯语中被称为《关于伊拉克地区组成的实施细则法》，简称《地区形成法》。该法一共包含7章24条，主要内容是：1.伊拉克地区由1省或数省组成；2.任何1 个地区通过全民公决的方式组成；3.举行全民公决必须由该省2／3的省议员和该省至少10个选民提出申请；4.在全民公决中只要获得多数赞成票就算通过，并且在15天内公布结果；5.全民公决如果没有通过，可以在公布结果之日1年后再次进行公决；6.新组成的地区要尽快选出过渡立法议会，由多省组成的新地区每7.5万人可以选出1名议员；7.过渡立法议会在第1次全会上选出1名议长和2名副议长；8.过渡立法议会在第1次全会2周内从2名候选人中选出该地区主席1名；9.地区组成法自通过之日起在18个月后开始生效。③ 《联邦法》是根据《伊拉克宪法》的有关规定制订的，宪法在其第五章第 113条中写道：“这部宪法自生效之日起首先批准库尔德地区及其现存权力机构为联邦一个地区”。紧接着在第114条中写道：“国会在召开第一次会议之后的6个月内，开始制订与成立地区相关的实施细则方面的法律”。而宪法第115条明确规定“任何一个或更多的省有权组成一个地区”。④ 宪法中的这些相关规定为《联邦法》的问世提供了法理依据，《联邦法》其实是对宪法相关规定的具体化和可操作化。所以，要想弄清《联邦法》的由来，必须首先摸清《伊拉克宪法》的来历；而要摸清《伊拉克宪法》的来历，又必须追溯《伊拉克临时宪法》的产生；而《伊拉克临时宪法》的产生，又离不开美军的占领。因为这是一个连续不断的递进过程，相互之间存在着一脉相承的密切关系。 2003年4月，以美军为首的多国部队推翻了萨达姆领导的复兴党政权， 伊拉克顿时出现了权力真空。美国于当年7月22日成立了“临时管理委员会”（简称“临管会”），在美国驻伊拉克最高行政长官保罗·布雷默的领导下行使临时政府的职能。临管会由25名成员组成，按人口比例从伊拉克各主要民族和教派中遴选，计有什叶派13人、逊尼派5人、库尔德族5人、基督徒1人和土库曼族1人，他们不仅来自伊拉克主要政治派别和部落，而且几乎全都属于亲美人士。临管会在其10个多月的生涯中完成了一项重要历史使命，那就是制订并在2004年3月8日签署了《伊拉克国过渡时期管理法》，又被称为《伊拉克临时宪法》。临时宪法是在美国占领当局的指导下，由临管会具体负责制订的，充分反映了什叶派和库尔德亲美派的政治理想，总体上确立了以“联邦制”和“三权分立”为核心内容的战后伊拉克政治体制，明确了伊拉克政治重建过程的时间表。⑤ 根据临时宪法确定的时间表，临管会于2004年6月1日寿终正寝，同年6月28日美国向伊拉克象征性地移交主权，同一天“伊拉克临时政府”成立并接管执政大权。临时政府在其10个月的任期中所做的一项重要任务，就是负责组织了“伊拉克过渡议会”的选举。2005年1月30日选举如期举行，产生了一个拥有275名议员的一院制过渡议会，并在此基础上于当年4月组成了“伊拉克过渡政府”。 过渡政府上任后将制订伊拉克正式宪法作为一项中心工作，该工作于当年8 月完成并提交过渡议会讨论。2005年10月15日，伊拉克举行正式宪法的全民公决，结果表明约78％的伊拉克选民支持并认可正式宪法草案，在伊拉克全部18个省中只有2个逊尼派占人口多数的省投票反对。正式的《伊拉克宪法》在其第1章第1条明确写道：“伊拉克是一个拥有主权的独立国家，其政治体制是共和的、代议制的、民主的和联邦的。”⑥ 伊拉克国体的联邦制属性至此被完全确认。 2005年12月15日，根据《伊拉克宪法》的规定，伊拉克举行了正式议会即“伊拉克国会”选举。随后正式的“伊拉克政府”于今年5月20日宣誓就职， 伊拉克战后政治重建进程至此大致完成。留下的工作主要集中在继续制订宪法有关规定的专门法律或实施细则，《联邦法》就是这样一种继续推进和落实伊拉克联邦制的专项法律，该法的诞生离不开以下五个方面的因素： 第一，前复兴党政权留下的负面影响。伊拉克是一个多民族国家，主体民族是阿拉伯人，此外还有库尔德人、亚述人和土库曼人等少数民族；伊拉克同时又是一个多宗教和多教派的国家，既有伊斯兰教也有基督教，伊斯兰教又分什叶派和逊尼派。据估计，截至2005年7月，伊拉克全国大约有2600万人。从民族角度看，阿拉伯人约占总人口的75％～80％，库尔德人约占15％～20％，其余亚述人和土库曼人约占5％；从宗教角度看，穆斯林约占全国人口的97％，基督教徒和其他教徒约占3％；从教派角度看，什叶派约占总人口的60％～65％，而逊尼派约占32％～37％，其中阿拉伯逊尼派约占15％～20％，其余多为库尔德逊尼派。在前复兴党统治时期（1968～2003年）特别是在萨达姆当总统的24年，阿拉伯逊尼派尤其是来自萨达姆家乡提克里特的人得到提拔和重用，而什叶派和库尔德人在政治上不受重视和信任。不仅如此，在1991年海湾战争结束后，萨达姆政府还对库尔德人和什叶派实行了武力镇压。萨达姆政府被推翻后，库尔德人和什叶派迫切希望掌握自己的政治命运，彻底摆脱逊尼派长期统治留下的阴影。
