进入新的世纪后，联合国的全面改革正逐步推开。美国作为当今世界惟一超级大国，其有关主张及考虑对改革议程的顺序和进度都有重要影响。 一、美国内对联合国改革的不同看法 （一）美国内关于联合国改革的三种意见。按照改革思路不同，可以分为渐进派、解散派和激进派。①渐进派认为，联合国机制的基本原则至今仍然是合理的，联合国在某些方面遭受的挫折和失败并非由《宪章》所造成，而恰恰是联合国某些决策错误和一些会员国违背《宪章》宗旨与原则的结果。因此，主张在现行《宪章》的框架内进行改革。主要是改革联合国各机构的职能，提高效率，以应对新的挑战。 解散派以传统基金会、企业研究所等保守势力为主。他们对多边主义理论和实践表示怀疑，担心联合国侵犯美国的主权，认为没有联合国这样的组织，世界会更好。在外交上，他们偏好单边主义的国家政策，反对双边主义或多边主义。认为如果联合国要保存下来，那么它的惟一作用就是应该成为成员国特别是国际体系中主要国家的外交政策工具。 激进派认为，联合国的弊病在于结构和意识形态方面，而非管理者和机制的问题。他们主张必须对联合国系统进行重大而全面的改革，根本修改或彻底重写《宪章》，以适应当今国际社会的主要原则和价值观。其中一些人主张将联合国改造成“第三代国际组织”，使其扮演超越主权国家的中央集权者角色。 （二）主流看法对联合国的定位。在三派意见中，渐进派是政府中的主流声音；解散派在学术界主要以传统基金会和企业研究所为代表，在国会里有一定的影响力；激进派是极少数。前两派作为主流，虽然对联合国的定位及其改革目标存在分歧，但也有一些基本共识。例如，他们都反对将联合国改造成一个世界政府，而是想让它成为更有价值的工具，用以维护美政治、安全和经济利益。具体而言，他们认为联合国应发挥四个重要作用：② 1、合法性的来源。美国朝野对于联合国授权的重要性有不同认识。主流意见认为，对于美国这样的强国来说，联合国不过是诸多选项之一。但他们也清醒地认识到，多数国家都认为联合国是合法性的来源，是它们与其他国家，包括美国平等对话的场所。因此，联合国的决定，特别是联合国安理会根据联合国宪章第七条做出的具有法律约束力的决定比单一国家或国家集团的施压更容易为人接受。美国可以利用联合国这样的全球性组织影响其他国家的立场。 2、外交斡旋的舞台。联合国可以调停民族国家及其政府无法有效处理的冲突和纠纷。而且，如果问题的解决方案得到了联合国认可，相关国家和国际组织将更愿意接受，并在资金分摊、出兵维和、人道主义援助等领域心甘情愿做出贡献。 3、专业知识的提供者。联合国及相关机构拥有一些专业知识和能力。如帮助转型国家举行民主选举，实施选举监督，安置难民，提供和协调紧急人道主义救援，防止疾病传播，改善医疗条件，提高穷困人口生活质量等等。 4、力量倍增器。如果联合国及其附属机构能够有效运转，就会成为一个有效的“力量倍增器”，让美国以很少的外交投入获得极大的外交收益。首先，有些问题美国处理起来颇为棘手，联合国就可以利用其比较超脱的地位帮助美国达到其外交目的。其次，联合国可以帮助美国争取国际合作，减轻美国的外交负担。 （三）对联合国改革的动因与目标的认识。美国认为，美国交纳了联合国会费总额的22%，有权要求联合国进行改革。③改革的动因主要有三个方面：首先，联合国制度本身缺乏效率和透明度。如石油换食品计划中的贪污案、维和士兵性侵害丑闻等都暴露了联合国存在的种种缺陷。其次，联合国存在着浓厚的反美色彩。美国认为，20世纪60、70年代以来，发展中国家在联合国中地位上升，并将其作为攻击美国乃至整个西方世界的外交舞台；冷战后，联合国的反美色彩并没有随之消失，如联合国人权委员会让美屡屡受辱，安理会在伊拉克战争问题上未给予美充分授权等。再次，过去15年世界出现了一些不同于以往的威胁和需求，如失败国家、超级恐怖主义、种族屠杀等，而联合国缺乏应对这些问题的手段。美国推动联合国改革的目标就是要解决上述三大问题，让联合国“从会议召集人变成行动协调人，从对话场所变成行动者”④。其改革方案涵盖反恐、消除贫困与发展、裁军和防扩散、防止种族屠杀、联合国秘书处的管理改革、创立建设和平委员会以及成立新的人权理事会等诸多方面。 二、美国对联合国改革优先顺序的考虑⑤ 美国国会和政府在联合国改革问题上的侧重点有所差异。布什政府倾向于加强联合国在国际反恐、维和与人权等方面的作用，愿意为此提供所需的各种资源；国会则关心财政管理方面的改革，如如何监督其开支和运作等。美驻联合国大使博尔顿对改革态度一贯强硬，称“美国人将联合国看成解决全球事务‘市场’中的一个竞争者”，如果联合国不能“成功地解决问题”，美可能甩开联合国或寻找新的机构来取代。⑥综合各方主张，美国内对联合国改革议程的优先顺序大致如下： （一）提升人权地位，推进联合国人权机制的建设。美国认为，保护和促进人权与加强法治、推进民主共同构成联合国的核心原则，联合国所有机构均应努力推进人权，加强国际人权机制建设。1、认为目前加强人权最为核心的任务不是制定新的标准，而是落实已有标准；应加强人权机制建设，以保证每个人的人权都能切实得到保护。2、敦促各国接受“保护的责任”观念，认为如出现大规模持续侵犯人权的事件，美国和国际社会有权进行干预。3、认为人权委员会存在“侵犯人权的成员国审查民主国家”的情况，敦促成立人权理事会取代人权委员会，支持设立规模较小、以行动为主导的人权理事会。人权理事会成员应是在实践人权最高标准方面有良好纪录的国家，受调查的国家无权参与，其使命是审查最严重的侵权问题和提供技术援助。但美认为 2006年3月成立的人权理事会不符合其标准，没有参与首批成员的选举。4、鼓励人权非政府组织更多介入联合国人权事务。
