［中图分类号］D80［文献标识码］A［文章编号］ 1008—1755（2006）05—0073—78 2005年年底以来，美国阿布拉莫夫（Abramoff）游说腐败案的曝光在华盛顿引发了一场政治地震。10多年前开始游说生涯的阿布拉莫夫，凭借与参众两院共和党高层的密切关系，成为华盛顿著名的K街上神通广大的“游说大鳄”。他最大的手笔是为美国印第安族部落开办的赌场向国会游说，从而获得了数千万美元的暴利，但也正是这一游说业务内幕的败露使他身败名裂，不仅他自己被迫承认了所犯的三项重罪，而且牵连出包括美国众议院领袖汤姆·迪莱（Tom Delay）、众议院共和党行政委员会主席奈伊（Ney）在内的20多名国会议员及助手，后面甚至还有布什总统的影子。这一多年罕见的政府丑闻再度引发了美国各界对游说腐败的严重关注，也吸引了世界上众多国家的目光。本文试图通过对美国游说制度改革进程的分析，探讨其中存在的问题，并进一步说明在现实中诸多因素的作用下游说改革必然存在的局限性。 一、美国游说业的发展和问题 游说是美国政治生活中一个十分常见的现象。根据“美国说客联盟”（ALL）的定义，说客的工作是为客户提供当前法案或将要在国会进行投票表决的法案的信息，并为了客户利益而寻求法案条款的修改。① 因习惯上国会是民意的表达机构，游说人员主要的工作对象是国会议员及其助手，尤其是国会中有影响的议员和一些小组委员会的负责人。专业的游说者在华盛顿拥有固定的营业场所、熟悉国会的运作模式、和很多议员交往密切、善于充分利用法律提供的空间，还在800多个向政客提供资助的政治行动委员会和近70个议员竞选委员会内任职。他们的客户主要是美国国内的利益集团和外国政府及企业。据独立监督组织的统计，当前华盛顿的说客人数约有3.5万人，平均一名议员周围围着60名说客，每年花在议员身上的人均费用达到了500万美元，华盛顿游说业的年产值已超过30亿美元。② 国会山上的游说生意如此兴隆主要得益于以下几个因素： 第一，美国宪法的明确规定。《宪法》第一条修正案规定，国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府申冤请愿的权利。因此，选民直接到国会表达意见，影响议员投票行为的活动，具有明确的法理依据。 第二，民粹政治的必然结果。在意识到通过选举干预政治的作用非常有限后，美国民众认为体现意志最有效的途径就是组织起来，结成特殊群体，从现有体制的对抗者变成参与者，这似乎已成规律。③ 游说活动广泛的民意基础导致利益集团政治不可避免的自身繁衍。 第三，利益集团的积极推动。利益集团通过游说国会可以小付出换来大收益，拥有不同资源的各种利益集团都希望在国会通过发挥自身优势向议员施压以获取更多实惠，所以他们参与游说的热情都很高。 第四，国会自身的立法需求。各州选出的国会议员对于很多立法领域都很陌生，而说客提供的各种信息不仅有助于议员了解有关领域的利益需求，而且其代表的阶层和群体越复杂，据此制定出的法律就可能越客观。这促进了国会对于游说者的需要甚至依赖。 第五，政府权力扩大的后果。罗斯福新政之后，美国政府开始采取积极干预社会运行的政府政策，这意味着公众的个人生活受到更多自身以外因素的影响，使其不得不更加关心社会资源的分配方式和自身利益的得失，而主要途径就是在政府决策时通过游说施加影响。 随着资本主义经济的发展，金钱和美女借助游说的掩护进入政治过程，滋生了层出不穷的腐败现象。游说腐败的主要表现，就是利益集团通过说客向政客提供便利、享受或者资助，来换取政客在立法方面的关照和偏向。游说活动造成的问题，其根源不在于游说本身，而是说客所代表的各种利益集团在政治运作中通过不当手段获得的失衡优势，它极大损伤了平等和公平竞争的政治秩序。游说腐败是美国政治制度与生俱来的一个痼疾，早在建国之初华盛顿在其卸职演说中就注意到这一问题。④ 19世纪30年代时，游说在华盛顿就已成为一个贬义词，这个时期的“游说大王”萨姆·沃德（Samuel word）的格言就是“得到一个议员赞成票的办法是通过他的胃”。后虽有过多次有针对性的治理，但游说腐败问题并未随着社会的进步而消失，甚至近年来仍不断出现一些惊人的腐败案。 二、美国游说制度改革的历史沿革及其特点 在美国历史上，先后进行过三次比较重大的游说制度改革。虽然竞选捐款制度改革也与其密切相关，但因已有专文论述，本文还是着重于直接游说方面。这些改革在一定程度上完善了游说规则，给游说腐败增加了越来越多的限制，但仍无法从根本上杜绝腐败的产生。以下根据游说立法限制的对象和内容分别介绍美国国会的游说立法情况。⑤ 1.关于限制外国游说活动的立法——《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act of 1938） 1938年，为加强对德意等国对美国会宣传活动的管制，国会通过了《外国代理人登记法》。这项法律并不反对外国利益集团通过代理人在美国进行游说，而是要保证这些活动的公开性，防止其过度干扰美国政府决策。其基本内容包括：外国代理人在从事游说活动前要向司法部如实详细登记外国委托人的身份、业务范围和性质、与外国政府或政党的关系以及各项具体开支；在接触游说对象时必须公开身份，不准代表外国雇主向竞选者捐款等。⑥ 1966年又对该法进行了修订。由于法律条文不够严谨，缺乏足够操作手段，因此许多外国政府和机构都努力逃避其约束，如以色列的游说者就以游说支出来自美国选民而非以色列政府为由拒不遵守有关规定。
