中图分类号：D814.1 文献标识码：A 文章编号：1673—1026（2006）03—0016—05 2003年6月，欧盟共同外交与安全事务高级代表索拉纳在欧盟萨洛尼卡首脑会议（Thessaloniki European Council）上提交了《更加美好世界中安全的欧洲——欧洲安全战略》（以下简称“欧洲安全战略”）（A Secure Europe in a Better World——European Security Strategy）（草案），欧盟15个成员国和次年即将入盟的10个准成员国的首脑讨论并审议了该项草案。经修订后该草案于当年12月欧盟布鲁塞尔首脑会议上正式获得通过，这标志着欧盟50多年的发展史上第一项共同安全战略的问世。随着这份具有里程碑意义的战略文件获得通过，欧盟终于首次明确界定了威胁的来源，具体阐述了它的战略目标、国际性角色及其相应的战略能力与战略手段，而且还圈定了若干战略优位区和优先拓展方向，从而为欧洲共同安全的实现提供了指针。这一事件可以被看作是欧盟共同外交与安全政策（CFSP）发展历程中赋有观念性（conceptual）和程序性（procedural）双重意义的一个转折点，也是欧盟作为一个活跃在国际舞台上的角色所应具备的自醒意识和抱负雄心形成过程中一个新的重要阶段。[1] 欧洲安全战略自出台以来，各方反应不一。有人认为通过文件本身就意味着欧洲对于共同安全的认知上升到了前所未有的高度，甚至通过本身就是一项成就[2]；也有人对该战略文件及其实施持悲观态度，认为其不过是一份空洞的文件，甚至有人将安全战略文件批评为代表着欧盟的军事化方向，以及欲与美国争霸的宣示。[3] 笔者认为，要客观评估欧洲安全战略的得失，不仅需要对战略文本的深意进行挖掘和透析，更应结合战略实施的效果以及预设战略目标的实现情况来评判之，只有这样才能真正达到评价之功效，进而解析并预测它的影响。 一 欧洲安全战略的近期实施情况概述 2003年欧盟布鲁塞尔首脑会议在通过该战略文件的同时，要求该战略的实施必须聚焦于四个主题：强化以联合国为核心的有效的多边主义；打击恐怖主义；着力解决中东问题和波黑问题。当然，这些问题并没有被设定具体的实施期限和程序性指令。[4] 之所以是这些而不是其他安全热点问题被列入欧盟安全战略实施的优先考虑范畴，自然反映了威胁的严重性和紧迫性，以及欧盟区分问题轻重缓急的策略考虑。所有这四个议题要么是全部或者至少在相当的程度上是以共同外交与安全政策支柱为基础的，因此给欧盟部长理事会的决策团队留下充足的空间去发挥领导作用，[5] 同时规避了试图将欧洲安全战略的若干原则应用于本质上属于第一支柱（如对外贸易和对外援助）和第三支柱的事务所带来的风险。① 事实的发展也证实，欧洲安全战略的出台的确促使欧盟在安全政策领域推行了一系列重要的实践性举措，在构筑欧盟完整的安全政策框架、完善欧盟治理结构以及拓展欧盟国际安全责任等方面更是具有突破性意义。除了与安全战略草案几乎同时出台的《欧盟防止大规模杀伤性武器扩散战略的基本原则》和《实施〈欧盟防止大规模杀伤性武器扩散战略的基本原则〉的行动计划》② 两项政策文件之外，欧洲安全战略所推进的实践性举措至少还包括以下几个方面： 首先，努力完善欧盟安全政策架构及组织机构。2003年底欧盟部长理事会决议就武装和防务力量的发展和研究建立一个统一的欧盟机构；③ 同时欧盟各国经协商还就建立一个小型的欧盟军事计划小组（EU military planning cell）达成共识，该小组与北约结构中西欧地区军事计划小组处于平行关系，现在已经扩展成为一个“民事——军事力量”（civil-military）计划小组；此外，考虑到强化对欧盟对外政策的统一领导，欧盟各国就内含于欧盟宪法条约精神的若干议程达成了临时协议（provisional agreement）：欧盟成员国将针对恐怖主义袭击承诺进行“团结”互助，订立号召与非欧盟国家加强安全合作的欧洲“集体防御条款”（collective defense clause）等。 其中尤其值得一提的是协商在欧盟首脑会议中设立一个常任的“主席”职务和一个单列的“外交部长”职务（在其之下，欧盟部长理事会和欧盟委员会主管对外事务的职司将进行整合）。这些临时协议的实施虽然因为法荷全民公决否决欧盟宪法条约而搁浅，但其作为一个动议的提出并获得欧盟各国认可，这就体现了其在共同的安全战略共识基础之上所产生的一致的倾向性。 其次，优化成员国安全合作及内部治理结构。正是在欧洲安全战略指针的指引下，欧盟各国开始联合起来在各个具体的安全问题领域做出有针对性的反应。[6] 在“3·11”马德里恐怖袭击之后，欧盟有关反恐怖主义的行动程序立即开始启动：2004年新年前夕，欧盟15国推出了恐怖组织“黑名单”，并通过了酝酿已久的欧洲统一逮捕令；2004年3月欧盟首脑会议又宣布制定一项长期的反恐战略文件[7]，同时任命荷兰人德·弗里斯为首位欧盟反恐协调员（senior anti-terrorism coordinator）；在欧盟宪法条约草案中引入应对恐怖主义袭击的“团结”（solidarity）承诺等等；在边境安全与保障流动自由方面，截至《申根协定》签订20周年之际，又有奥地利等10个老成员国和2004年入盟的10个新成员国陆续加入该协定，欧盟各国还就进一步加强边境控制合作和打击非法移民展开了一系列对话和协商。这些都表明，欧盟各国在有针对性地协同对付威胁方面有了实质性进展，也标志着欧洲“统一安全空间”建设又向前迈出了重要步伐。 再次，积极拓展欧盟的国际安全责任。2003年6月，欧盟根据联合国安理会第1484号决议在刚果（金）启动了代号为“阿特米斯（Artemis）”的维和行动。[8] 法、德、英、比等10个欧盟国家的约1400名军人参加了此次为期3个月的行动，此次行动虽然规模不大，却是欧盟首次在欧洲以外地区，并且在不依靠北约防务资源的情况下完全独立进行的军事行动，它用事实践行了欧盟协同对付危及和平与安全的挑战的承诺，也开创了欧盟独立防务的先例[9]，这一跨越表明欧盟已经朝着一个紧密的外交政策和有效的危机管理体系迈出了重要步伐。2004年底，欧盟最终顺利完成了在波黑部署力量的任务，从此完全取代北约承担了对这一地区的安全职责。尽管这是一个过渡性安排，但对于1999年以来在巴尔干争端中备受冷落的欧盟及其失效的共同外交与安全政策支柱而言，这不失为一个重新恢复其在该地区影响、进而扩大欧洲安全区的重要举措。在中东问题上，欧盟的政策取向仍然坚守定位于四方框架（其他三方包括俄罗斯、美国和联合国）之内的立场。
