中图分类号：D922.11／DF31 文献标识码：A 文章编号：1001—8263（2007）07—0107—07 《国家赔偿法》没有为行政赔偿设置一套封闭自足的程序，有关行政赔偿程序的规定零散地分布于《行政复议法》、《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》以及《民事诉讼法》等多个法律文件中。行政赔偿的主要类型有行政赔偿义务机关处理行政赔偿案件的程序、行政复议机关处理行政赔偿案件的程序、行政赔偿诉讼程序。根据行政法的一般原理，考量行政赔偿制度的运作实践，就会发现目前的行政赔偿程序在立法上存在诸多缺漏，亟待检讨和修正。 一、关于行政赔偿义务机关处理行政赔偿案件之程序 《国家赔偿法》第9条规定，“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。”基于这一立法，所谓行政处理程序，是指行政赔偿义务机关处理行政赔偿案件时所适用的程序。关于该程序的具体内容即步骤、形式、时效等问题，《国家赔偿法》第12条、13条作了非常简略的规定。 1.行政处理程序的启动。基于《国家赔偿法》第9条之规定，关于行政处理程序之启动，有两个问题值得深入讨论：一是行政处理程序是否只能依行政赔偿请求权人的申请而启动；二是行政处理程序是否只能在作为行政赔偿先决问题的行政行为的合法性解决之后方能启动。对于这两个问题，《国家赔偿法》仅规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”由此可知，现行法仅仅告诉我们：（1）行政处理程序可以应申请而启动。至于行政处理程序可否由行政赔偿义务机关主动依职权启动，立法者既没有否定也没有明确肯定；（2）行政赔偿请求权人在申请行政复议或提起行政诉讼时，可以一并提出行政赔偿请求。至于在作为行政赔偿的先决问题即行政行为的合法性没有解决以前，行政赔偿请求人可否直接向行政赔偿义务机关提出行政赔偿请求，立法者同样没有明确否定或肯定。 基于依法行政之一般原理，行政主体不仅有资格而且有义务主动确认自己的行为违法、撤销或变更自己的违法行为，并对因自己的违法行为而受到侵害的人依法及时给予足额赔偿，以便消除违法行为的危害后果。① 因此，我们以为，立法者不仅不应禁止而且应当积极鼓励行政赔偿义务机关主动依职权确认行政行为违法、撤销或改变违法的行政行为，并依法对受害人给予赔偿。换言之，行政处理程序不仅可以应行政赔偿请求人的申请而启动，而且可以由行政赔偿义务机关主动依职权启动；在行政赔偿的先决问题即行政行为的合法性没有解决时，行政赔偿请求权人既可以向行政赔偿义务机关提出申请，请求行政赔偿义务机关确认其行为违法、撤销或改变行政行为，并给予赔偿（行政赔偿义务机关也可以主动依职权启动行政行为合法性审查程序与行政赔偿处理程序），也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求。这种法制安排，不仅符合依法行政原理，而且也为行政赔偿请求权人提供更多的选择机会；同时，也为行政赔偿义务机关主动改正错误并弥补过失提供机会。特别是此种安排，也许更适合于行政赔偿请求人与行政赔偿义务机关相互协调，找到令双方都满意的有利于实际问题解决的方法，从而有助于在政府与人民之间构建长期、稳定、和谐的信任与合作关系。 2.对“给予赔偿”与“不予赔偿”的理解。《国家赔偿法》第13条规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予国家赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”那么，“给予赔偿”究竟是指作出赔偿决定即承诺赔偿，还是实际给付赔偿即赔偿义务履行完毕？“不予赔偿”究竟是指拒绝赔偿、未做出赔偿决定，还是赔偿义务未履行完毕？此等问题，在现行法上找不到明确的答案。我们以为，考虑到行政赔偿的实践，“给予赔偿”和“不予赔偿”应当分别被解释为“作出赔偿决定”和“拒绝赔偿或未作出赔偿决定”。因为，如果将“给予赔偿”和“不予赔偿”分别解释为“实际履行赔偿义务”和“未实际履行赔偿义务”，那么，在解释《国家赔偿法》第13条时将会导致把行政赔偿决定的履行期间也计算在法定的两个月期间内的不良后果。之所以应当避免这种后果，是因为要求行政赔偿义务机关在两个月内不仅作出赔偿决定而且履行完毕缺乏现实可行性，行政赔偿义务机关很难做到这一点。因此，从法律术语及立法技术角度考虑；应当将“给予赔偿”修改为“作出赔偿决定”，把“不予赔偿”修改为“拒绝赔偿或未作出赔偿决定”。 3.行政赔偿决定的诉讼时效期间。依《国家赔偿法》第13条的规定，赔偿义务机关“逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼”。这表明，现行立法把“未作出赔偿决定”与“赔偿请求人对赔偿决定有异议”两种情形未作区分，统一规定了相同的起诉期间：两个月的法定期间届满以后的三个月内。从行政赔偿程序快捷合理的角度考虑，现行立法颇不合理。我们以为，“未作出赔偿决定”的诉讼时效期间应当与“赔偿请求权人对赔偿决定有异议”的诉讼时效期间相区别。对于前者，既然法律明确规定行政赔偿义务机关作出赔偿决定的期间是两个月（行政赔偿义务机关只要在法定的两个月期间届满前作出决定就遵守了法定期间），那么，在法定的两个月期间届满前，行政赔偿请求人就不能以行政赔偿义务机关未作出赔偿决定（不予赔偿）为由提起行政赔偿诉讼。换言之，行政赔偿请求人要以行政赔偿义务机关未作出赔偿决定为由提起行政赔偿诉讼，就必须等到法定的两个月期间届满以后。与此不同，行政赔偿请求权人对赔偿决定有异议而要提起行政赔偿诉讼时，就无需等到两个月的法定期间届满以后，而是自收到赔偿决定书之日起即可提起行政赔偿诉讼。因为，“行政赔偿请求人对赔偿决定有异议”必然意味着，行政赔偿义务机关已经就赔偿问题作出了决定。既然行政赔偿义务机关已经作了决定，利用了法律给予的先行处理赔偿问题的机会，那么，行政赔偿请求人对赔偿决定有异议时就不一定非要等到两个月的法定期间届满以后才向法院起诉。从加速行政赔偿程序和及时明确、稳定法权关系的角度考虑，在行政赔偿义务机关已经就行政赔偿问题作出决定以后，不论是拒绝赔偿还是承诺赔偿，行政赔偿请求人对此决定不服时即可向法院提起诉讼，而不必等到两个月的法定期间届满以后。
