慈善是指用于公共目的的私人捐赠。作为一种传统的社会保障制度，慈善的发展源于人类的爱善之心。随着社会经济的发展，慈善的范围不断扩大，制度环境也有了很大变化。在市场经济条件下，仅靠社会成员的慈善之心尚不足以将慈善做大。如何通过制度建设支持、促进和规范慈善的发展是各国面临的共同问题。在不同的文化传统和制度架构下，各国对慈善的理解、认识和态度并不尽相同，慈善的发展态势也不一样。美国虽是一个仅有两百多年历史的年轻国家，但美国却建成了世界上最为发达的市场经济体制，更难能可贵的是，美国的慈善事业也是世界上最发达的。这在很大程度上应归功于美国关于慈善的法制建设。因之，美国发展慈善事业的经验，特别是慈善立法的经验对于发展我国的慈善事业应不无启示。 一、美国慈善立法的历史考察 众所周知，美国是在北美十三个殖民地的基础上建立起来的。建国前的殖民地经历对美国的制度重建产生了挥之不去的影响。在确立现代的慈善立法理念和精神之前，美国曾有过几十年的纷争、探索和转变。 殖民地时代北美大陆的慈善事业已很发达，从剑桥的哈佛学院(Harvard College)到纽坡特(Newport)的雷德伍德图书馆(Redwood Library)，从费城的第一家医院到波士顿的第一家贫民院，都是接受私人捐赠建立起来的。当时的私人慈善组织也非常多，如著名的苏格兰慈善会(Scot' s Charitable Society)、主教派慈善会(Episcopal Charitable Society)和爱尔兰慈善会(Charitable Irish Society)等。特别值得一提的是，英国的习惯法(common law)和成文法(statute law)对北美大陆的慈善活动起到了重要的引导和规范作用。1601年英国议会制定的《慈善使用法》(the Statute of Charitable Uses)被称作是“现代慈善法的开端”，至今仍然是英美法中界定慈善的基础之一。① 建国以后，随着联邦制的确立，美国慈善事业的发展处于十字路口。是延续英国人遗留下来的慈善体系还是重建一个新的体系？是鼓励慈善事业的发展还是限制它的发展？对不同的慈善组织和慈善活动应不应该区别对待？它们都是对社会有益的吗？政府认可的慈善社团与私人之间的慈善信托哪一个更符合自由制度的精神？对上述事项的决策和裁定是由联邦政府做出还是由各州政府做出？诸如此类的问题都需要从政策和法律的层面加以回答。 建国初期，美国大部分的慈善捐赠在理念、法律和实施机构等方面都反映了传统的英国模式。② 在理念上，尽管不断有人提出要建立独特的美国文化，但在慈善领域与传统理念并没有明显的割裂，基督教的慈善教条被富兰克林(Franklin)世俗化后影响不断扩大，19世纪晚期著名慈善家卡耐基(Andrew Carnegie)在前人的基础上作了进一步的阐述和发挥，但教条本身并没有改变，它对19世纪乃至20世纪的慈善捐赠和慈善活动产生了重要影响。在实施方面，尽管一些以往未被满足的需求在建国后得到了捐助和满足，而且还出现了一些不同于以往的捐赠，但就私人机构而言，他们还是传统文化的一部分。在法律方面，英国的成文法和习惯法仍然是处理慈善事务的基本依据，但是由于各州在殖民地时代的经历和传统不同，他们在应用英国法律的时候有不同的解读、立场和取向，由此引发了一场关于地方法律的适用性、联邦法院的司法权、成文法与判例的关系等问题的争论，这是美国在转型期对慈善法的一种探索。 在联邦政府没有明确表示是支持还是限制慈善发展的时候，各州对慈善的态度也有很大的分歧。一些州通过宪法的明文规定鼓励慈善事业的发展；一些州虽然没有相应的宪法规定，但允许慈善组织的运作；而有些州则采取限制的态度。 马萨诸塞州对慈善的友好态度源于其独立战争前照顾穷人、建立教会和大学的慈善经历。1780年的麻省宪法授予哈佛学院以特权，其理由是：“对艺术和科学以及所有优秀作品的鼓励将使本州及其他美国人受益匪浅”。这部宪法还强调，“在这个州未来的任何时候，支持和宣讲人道与仁慈的原则、私人与公共慈善及其社会影响、以及大度的情操，是立法者和行政官员的职责”。新罕布什尔州步麻省的后尘，在其1784年的宪法中写入了相同的内容。③ 贵格会教徒(Quakers)在宾夕法尼亚的救贫济困活动同样赢得了该州对慈善的友好态度。早在1730年，殖民当局的立法机关就通过一部法案承认向救济院捐赠的合法性，以此来资助慈善事业的发展。独立战争以后，宾州的第一部宪法(1776年)专门规定：“到目前为止所有为发展宗教、传播知识或其他慈善目的而组建的宗教或非宗教社团都应得到鼓励和保护，他们应该享有他们以前就已经享有或按照本州以前的宪法和其他法律应该享有的优惠、豁免和财产。”1777年的佛蒙特州宪法几乎逐字抄录了这一条款，这就意味着宾州的政策在偏远的新英格兰地区都被接受了。
