今年四月，我随团去澳大利亚访问，觉得其监督制度颇具特色，特书之于后，并略发议论。因访问时间和占有资料有限，浅薄、谬误恐难避免，望同行指正。 与多数三权分立国家不设立专门监督机构所不同的是，澳大利亚在三权分立的政体下，设立专门的监督机构，负责对公职部门和公职人员的监督。如澳大利亚联邦的执法公正委员会和冤情大使办公室，昆士兰州的反犯罪及渎职公署、反腐败委员会等，新南威尔士州的廉政公署、警察廉政公署等，维多利亚州的警察反腐败办公室、冤情大使办公室，西澳州的廉政公署等。下面，以机构设置较为典型、人口约占澳大利亚三分之一的新南威尔士州为例，来说明澳大利亚监督制度的特点。 新南威尔士州的监督制度主要有以下特点： 1.分工细密。该州除在各行业、部门设立申诉专员外，还设有多个监督机构，这些机构主要是：负责监督公职人员腐败行为的廉政公署，负责监督警察腐败行为的警察廉政公署，负责监督廉政公署及其工作人员渎职行为的廉政公署督察办公室，负责处理对公职部门及其工作人员投诉的冤情大使办公室，负责审计公职部门财务的审计署，负责处理公职部门泄露公民隐私行为的私隐专员，负责处理公职部门各种歧视行为的反歧视局等等。在这些监督机构中，有的是一重监督，即直接对一般公职机构、公职人员的监督，有的则是二重或多重监督，即对监督机构及其工作人员的监督，如负责监督廉政公署及其工作人员的廉政公署督察办公室，其制度设计大有“螳螂捕蝉，黄雀在后”的意味。这些监督机构根据所分工的职责实施监督，他们与新闻舆论监督等非权力监督一起，构成对公职部门及其工作人员严密的监督网络。 2.职权广泛。监督机构大多具有较广泛的职权，如廉政公署，其监督对象除公职部门及其议会议员、政府各部部长、法官等公职人员外，还监督任何企图使公职人员腐败或作出不公正决定的非公职人员；在职能上，负责对腐败的侦查、预防和对公职部门、社会的廉政教育；在侦查手段上，可以使用侦查机关的一切侦查措施，包括公开或秘密调查措施以及跟踪监视、电话监听、窃听、秘搜秘取、控制下交付、诱惑侦查、卧底等技术侦查措施或特殊侦查手段，对于涉及公共利益的案件，必要时还可以进行公开听证，即将讯问嫌疑人、询问证人的实况即时向公众和媒体公开，让嫌疑人、证人接受廉政公署关于案件事实的公开讯(询)问和公众对其道德、人格的评价。廉政公署经侦查后如果认为涉嫌犯罪，则移送公共起诉部门向法院起诉。又如负责处理投诉的冤情大使办公室也有较广泛的调查权，如要求有关部门提供文件和其他物品，并对提出的问题书面作答；进入机关内部进行检视并取走文件和其他物品；要求有关人员前来在宣誓的情况下作证等。必要时，还可采取某些强制性调查措施。如果有关人员不协助调查，如抵制或阻挠调查、拒绝合作、对投诉人实施报复等，则可追究其刑事责任。 3.程序特殊。即采取有别于刑事诉讼程序的侦查方法。澳大利亚是英美法系国家，刑事诉讼中实行当事人主义的诉讼程序，犯罪嫌疑人享有沉默权。但是，对公职人员腐败案件的侦查，则一改英美法系的诉讼特点，采取大陆法系职权主义的侦查程序；对侦查人员的讯问，犯罪嫌疑人必须回答，而不享有沉默权，只不过讯问所获口供只能作为分析案情、深入侦查的依据，而不能在法庭上作为指控其犯罪的证据。① 之所以作此规定，是因为他们认为腐败犯罪的主体特殊，犯罪行为有职务作掩护，是高智能、高隐秘型犯罪，如适用英美法系当事人主义的侦查程序，则因其过分注重对当事人权利的保护而不利于查明案件事实真相，难以有效地揭露和遏制腐败。 4.地位独立。即监督机构独立于行政，不对行政首长负责和报告工作，行政首长也无权对其作任何指示。监督机构直接对议会负责，向议会报告工作。澳大利亚监督机构的这种制度安排，的确有别于一般的三权分立国家。在一般的三权分立国家，议会享有监督权，其内容包括质询权、倒阁权、调查权、弹劾权。就其调查权而言，一般有三种行使方式：一是由议会常设的有关专门委员会进行调查；二是由临时成立的特别调查机构进行调查；三是由有关的“督察专员”或监察员进行调查。后者如瑞典宪法中政府组织法第12章第6条规定：议会应选出一名或数名督察专员，根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督。督察专员有权出席任何法院或行政机关的审议会，有权查阅任何法院或行政机会的会议记录和其他文件。任何法院或行政机构以及国家或市政当局的公务员应向督察专员提供其所需要的情况和报告。督察专员在议会指示的范围内可以提起诉讼。瑞典督察专员制度后为芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英国等国所仿效。又如美国，其国会除赋予两院常设委员会和特别调查委员会行使调查权外，还在1978年通过了《监察长法》，在近60个内阁各部和联邦独立机构设立监察长一职。监察长由总统提名、参议院批准，负责审计、调查其所在部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权等问题，提出改进该部门工作、增强效益的建议。监察长每半年向国会递交一份监察报告，使国会充分而及时地了解联邦政府部门和机构的活动、存在的问题以及项目实施情况，由此成为国会监督政府的“看门狗”。[1] 可见，一般的三权分立国家的议会一般不设置像新南威尔士州廉政公署、警察廉政公署这样的专门监督机构。同时，议会的调查与侦查机关的调查也有根本的区别，议会调查一般不得使用搜查、扣押、逮捕等侦查手段，不得对证人施加不适当的压力；其调查结果一般是建议议会采取弹劾、作出不信任决议、制定或修改法律等措施，而不是追究刑事责任，如果调查中发现公职人员涉嫌犯罪，则应移交有关侦查机关侦查。故按照常规，澳大利亚新南威尔士州的冤情大使办公室、廉政公署督察专员、审计署可以被认为属于议会，但直接行使侦查权的廉政公署和警察廉政公署则不应归属于议会。然而，新南威尔士州却将议会的监督调查权加以延伸和拓展，借鉴某些专设监督机构的国家、地区的经验，将议会固有的监督与专门机构监督结合起来，设立专事监督调查公职人员腐败的固定机构，并使其独立于行政，这不能不说是一种体制创新。澳大利亚之所以将监督公职人员腐败犯罪的机构独立于行政，是因为行政机关及其工作人员占公职机构、公职人员的大多数，如将监督公职机构、公职人员腐败的机构依附于行政，就难以防止行政机关的不当干涉，难以保证监督工作的客观公正。
