根据法院统计，近年来土地行政案件位居各类行政案件之首，呈现群体性诉讼的趋势。土地征收征用、土地安置补偿、土地承包转包、土地留置转换、农村宅基地以及农村集体建设用地等矛盾集中，利益对立。将于2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)以大量篇幅专章专节规定了土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等，从制度层面为解决矛盾提供了法律依据。笔者认为，审理土地行政案件需注意以下三个层面的问题。 一、土地案件中存在的主要问题 (一)公共利益的界定未予明确 宪法第四次修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”新修改的土地管理法也相应地修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定征收征用的前提必须是为了“公共利益”的需要。但是，何为“公共利益”，宪法和土地管理法对“公共利益”的合理内核及实质界定未予明确。实践中，政府以“公共利益”之名，扩大征收征用范围，超出“公共利益”用途需要的情形客观存在。 (二)征收征用违规操作 未征先用，在未办理土地征用手续的情况下，即与农民签订安置补偿协议，拆房平地，交付他方使用；征而不用，搁置多年后再进行安置，引发集团诉讼；少批多占，少批多征，安置补偿标准不一，引发矛盾。 (三)征地补偿标准低范围窄 《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地以前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，但是每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。另外，土地管理法、土地管理法实施条例以及地方性法规均未将农村集体所有土地上的房屋列为补偿的范围，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有补偿依据，补偿范围窄。 (四)征收征用程序模糊 我国宪法虽规定征收征用依照“法律规定”，但土地管理法和土地管理实施条例对征收征用程序并未具体化，土地征收征用程序与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他程序混杂一起，未规定公开的听证程序，缺乏中立的评估机构，以计划经济时代的政府单方定价为准，缺乏正当程序规则。 (五)安置方法无法保障失地农民的生活 随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，已无法适应市场经济的现实需求。由于农民社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖率处于较低水平，土地被征用的农民还未纳入城市居民社会保障的范畴。“失地农民”已成为转型期的一个特殊群体。 (六)土地收益分配不合理 我国土地管理法规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权处于虚置地位。土地征收征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实践中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，处于劣势地位。 (七)集体土地所有权主体和权能缺失 根据土地管理法的规定，集体土地所有权主体有乡镇集体所有、村集体所有和村内农村集体经济组织(也即队、组)所有。农民集体土地所有的主体虚位，在行使具体权利时，农民集体的真实意愿难以得到真正体现，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营管理权与集体土地所有权的关系不明。根据《民法通则》规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能。但是我国的集体土地所有权是受限制的所有权，在使用权方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租，在处分权方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。 (八)土地承包政策导致土地利益失衡 根据土地承包法的规定，土地承包权30年不变，导致因人口增减产生土地利益分配不公，“增人不增地，减人不减地”对形成稳定的承包关系是有积极意义的，但其结果是“老人的地越来越多，年轻人的地越来越少”，形成新的土地利益不平衡。随着国家政策的变化，对已经按“无偿承包模式”完成第二轮土地延包工作的村集体经济组织来说是否变更为有偿承包模式就成了一个需妥善处理的问题。同时，还有种粮大户依据《合同法》保卫自己的土地经营权，又有失地农民依据《土地承包法》保护自己土地承包权的法律冲突局面，以致争执双方层层上访等。
