(二)关于公共利益 公共利益如何界定是一个通俗而难解的话题。我国《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”上述法律规定使用了“公共利益”的概念，但到底什么是“公共利益”，我国现行法并没有对此予以明确。制定《物权法》过程中，该问题始终都是一个备受关注的焦点问题，学者试图以制定《物权法》为契机对公共利益做一个清晰界定，但终因的模糊和不确定性未能如愿。梁慧星教授认为公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益，如公共设施、国防、环保等，而像经济开发区、城市改造等则不属于公共利益，(14) 此种观点值得商榷。以城市改造为例，并非所有的城市改造都不属于公共利益，事件所涉项目虽有开发商利益存在也不能就简单认为该项目不符合公共利益。即使是极为注重保护私权的美国，也并不否认某些经济开发区或城市改造符合公共利益的目的。在美国，公共利益翻译成publicuse(公共使用)，对公共使用有很宽泛的解释，重庆的旧城改造从长远来看，有利于老百姓的生活，城市化的理由也很正当，是一股不可阻拦的潮流，符合公共利益的范畴。(15) 美国联邦最高法院发展并适用了极为宽松的“米德基夫标准”(Midkiff test)(16)：“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关(rationally related)法院就必须判决征收符合公用目的。”2005年6月23日，美国联邦最高法院对凯洛诉新伦敦市案作出了终审判决，(17) 判决原告凯洛关于“当地政府把土地卖给私人公司，不属于公共利益”的主张不能成立，新伦敦市政府动用国家征收权强制征收原告的财产是合法的。建造公园、机场、高速路、军事设施等公共设施符合公共利益，但我们不能否认涉及商业利益的旧城改造、城市扩张也可能是符合公共利益的，否则城市无法扩大，经济的发展也将严重受阻，最终受损的仍是公共利益。 商业利益未必不能跟公共利益并存，许多国家和地区对“公共利益”的解释也逐步放宽。但我们对公共利益的判断仍应遵守一定的原则或程序，避免“公共利益是个筐，什么东西都往里装”，以公共利益之名行损害私权之实。姜明安教授提出可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法，通过列举加概括的方法来界定。(18) 但这种方法仍无法从根本上解决公共利益到底是什么的问题，实践中也难以操作。如梁慧星教授主持起草的《中国民法典草案建议稿》第258条第一款采纳了这种方式，规定：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水排水地区保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益。”(19) 但这种方式只能对法律有明确规定的情形作出判断，无法应对复杂的现实情况，无法对公共利益与商家、私人利益并存的城市改造和房产开发是否符合公共利益进行判断。 公共利益并不是固定不变的，需要根据不断变迁的政治、经济、文化以及个案的特殊性等现实情况来加以确定，我们无法从实体上对公共利益做一个清晰的界定。“公共利益的内容具有宽泛性，更在于公共利益本身就是一个开放的、发展的概念。也就是说，公共利益类型繁多，常常与国家政策和不同时期的社会需要紧密联系，并且随着社会的发展而不断发展。”(20) 物权法无法承载对公共利益进行判断的重任。试图通过立法在法律文本上严格界定公共利益的范围，一劳永逸解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试，(21) 通过设定法律程序由相关主体对公共利益作出合理判断更具有现实可行性。正如有学者指出的那样：把价值问题转化为程序问题来处理也许是打破政治僵局的一个明智和无奈的选择。(22) 首先，由相关机构通过一定的程序对具体项目是否符合公共利益进行判断。判断一个具体项目是否符合公共利益的决策后果要由社会公众承担，故决定权应掌握在公众手中。在民主国家中，能代表公众的机构应是代议机构，在我国为人民代表大会及其常委会。王利明先生认为，当对一些重要的、关系到个人重要利益的财产实行征收时，应由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。(23) 人大在作出决议之前应履行听证程序听取当事人和利害相关人以及中立的第三者的意见。必要时也可以委托中介机构对项目进行调查研究，出具专门报告，作为决策依据。《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定，“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”意味着只要符合城市规划即可拆迁，但拆迁必然涉及到对私人房屋所有权的征收和土地使用权的征用，结合我国《宪法》第20条和《物权法》第42条的规定，第3条“城市规划”应理解为符合公共利益的城市规划。今后，某个规划涉及征用和征收时，须举行听证会，并听取被拆迁户的意见，经人大或常委会通过，只有这样才能防止政府以公共利益为名行侵害私人权利之实。值得一提的是，听证会到底应在何时举行是一个值得研究的问题。依照我国现行法，只有在行政裁决时行政部门才会举行有被拆迁户参加的听证会，但这时被拆迁人仅可对补偿问题进行陈述，并不能对城市规划是否符合公共利益发表意见。我国关于强制拆迁的纠纷一般都是对补偿数额存在争议，尚没有法院对某个项目是否符合公共利益进行审理。《城市规划法》第15条规定：“编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。”第21条规定：“直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。”据此，城市规划须符合公共利益且应经过严格审批，政府有关部门和法院都默认按照我国《城市规划法》作出的城市规划应该是符合公共利益的，一般不会轻易否认城市规划违反公共利益。所以，要切实保护被拆迁人利益，应在城市规划前即听取相关当事人的意见。浙江省人大制定的《城市房屋拆迁管理条例》规定：在核发拆迁许可证前应举行听证，在听证提前介入尊重被拆迁人利益方面迈出了重要一步，有利于增加缓冲空间，减少对立。(24)
