中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1008-6048(2007)04-0071-09 任何行政组织在现实形态上都是由一定之人员与财物所构成，故而在行政法中有关行政机关如何管理或使用其所有财物的法规范，就构成行政法学上所谓之“公物法”[1]。在各国行政法学理论中，由于公物涉及公法与私法所共同规范的领域，故而学说上历来就存在许多争议。然而，公物法作为行政法、特别是行政组织法之构成部分当属无疑。遗憾的是，受各种因素影响，我国行政法学理论体系中对于公物概念及相关理论的研究十分薄弱，而民法学者囿于其学科视野的局限，对于公物概念的理解与把握都存在某些偏差。 导论：行政法领域存在物权关系 传统民法认为：“物权为直接支配特定物并享有利益的权利”。它是特定社会中人与人之间对物的占有关系在法律上的表现，是平等主体对物享有的占有、使用、收益和处分的绝对权[2]。但在现代社会中，国家为了完成其社会使命，往往占有大量物力资财，国家在行使这些财产权时，并非都以平等主体的身份参与社会活动。如行政受益① 的存在。在大陆法系国家中，法国行政法上有公产和私产的划分，德国行政法上有“公物”的存在，日本行政法上有“公共营造物”的设置，这些物作为权利的客体基本上受行政法规则的支配；不论大陆法系国家还是英美法系国家，不论判例法还是成文法，都不否认行政法领域中有物权关系存在。 伴随着民主思潮的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，现代行政已从权力行政转向服务行政(给付行政)，行政活动不仅包括行使权力的法律行为，也包括提供服务的事实行为，设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的主要义务。且现代社会，公民依靠自力无法生存，不得不越来越多地依靠行政机关提供基本生存之需要。现代行政法的发展为行政法领域物权的存在提供了基础。 有学者认为：社会中的财产关系并非都是平等主体间的财产关系，物权形态中有一部分权利由国家行政机关或其他有行政管理权的团体、组织基于行政目的享有，并由行政主体对客体物进行管理、处分。这种由行政主体享有，不以盈利为目的，为公共利益或为行政便利而对物占有、使用、管理和处分的权利即为行政法上的物权[3]。笔者赞同上述观点。 上篇：公物的内涵与外延 (一)公物的概念 公物一般指的是由行政主体支配之下的直接服务于公共利益的财产，主要包括公众直接使用的财产(称为公众用公物)以及供行政主体执行公务所需要的财产(称为行政财产，或行政用公物)[4]。 公物是大陆法系国家行政法上的一个重要概念，起源于罗马法的“公有物”② 概念，完善于法国行政法的“国家公产”理论③。法国法律把行政主体的财产区分为公物(也称为公产)和私物(也称为私产)，使前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法支配和普通法院管辖[5] 30。尽管公物与私物的区分是相对的，但法国的这种做法由于有效地保障了公众自由、平等、安全、免费(或低费)利用公众用公物的权利，提高了公物的利用效率，因而对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公物法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。 由公物的公共目的所决定，公物所有权已经不是民法意义上的物权④。奥里乌曾经指出：“如果说公产是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出发的情况下，才可以改变其设定的用途。”[6] (二)公物的特性 自进入现代社会以来，公物这种行政法上的物权的运作在社会生活中发挥着越来越重要的作用，在行政组织法上已经被认为具有与公务员一样的重要性，即公物是作为行政的物的手段而存在，因而与作为行政的人的手段而存在的公务员相对应。其具有以下特性： 1.适用的法律规范的特定性。民法上的物权是平等主体的公民、法人之间的财产权利义务关系，属于私法调整的范畴，因而其所适用的法律是民事法律规范。公物是以公共行政目的的落实和行政服务、福利的给予为其终极之目的，依附于行政权行使的物之手段，归于公法调整的范畴，其所适用的是行政法律规范。 2.公共目的性。私有产权的设定以个体利益的满足为其价值目的，对经济利润的追求是其永恒的目标，因而个体对其私有财产的占有、使用、处分、抵押、留置等活动都是为了自身利益和欲望的最大化。而行政公产的设定，以公共行政目标的实现为价值目的，以公共使用的目的为其前提，这种公共使用要么是公众直接使用，要么是专门或主要用于某项行政公务。这种公共目的性，也就决定了行政公产具有不同于私产的无偿使用性，即公众直接使用的行政公产可以在不妨碍其他权益人使用的前提下，依法自由使用，且以不收费为原则，另外，还应平等地对待以同样的方式共同使用行政公产的其他权益人。 3.不可融通性。所谓不可融通性是指公物在原则上不能有效成立转让、出借、抵押、留置等行为。对此，法国行政法采取的是严格的禁止主义原则，“公产在公共使用目的废除以前，所有权不能转让，无论这种转让出于行政主体自愿行为或非自愿行为，都不发生效力。”[5] 334
